关键词：资本招商、产业投资、引导基金
【编者按：据不完全统计，全国政府引导基金累计数量已超过千余只。其中，市级政府引导基金数量占比最多，近几年有下沉到县级单位的趋势。政府引导性基金本质是不以盈利为目的创业引导基金，是通过政府注资增信和让利，来撬动社会资金，弥补投融资“市场失灵”，扶持一些创业初期的战略性产业、高新技术产业，达到培育新兴产业、促进产业发展，提升产业竞争力的目的。作为招商引资的“利器”，政府引导基金越来越受到地方政府的欢迎。发达地区设立的政府引导基金如今已经被许多机构“挤破头”申请；与之相对的是，有些地区的政府引导基金却很难招到子基金的GP（普通合伙人/基金管理人）。一线城市资源过剩，产业和资本的集聚非常明显；但二三线城市乃至县域地区，产业集聚和融资能力相对较弱。对于二三线城市而言，找准自身定位很重要，要厘清城市名片、主导产业、发展方向；不要和头部城市争夺优质产业和热门产业；应进行差异化政策招商，招商引资不如招商投资。如今，早期诞生的政府引导基金已经或即将进入退出期，但此前其在迅猛发展时期还留下了一些问题，如产业定位不合理、投资效率不佳等。如何保证政府引导基金可持续运营？有业内人士直言：“没两把把刷子，玩不转引导基金。”一般而言，需要引导和培育的产业，投资风险系数必然高，所以社会资本必然会根据风险偏好趋利避险。此外，在任何赛道和行业中，优质的企业和项目永远是少数，所以很可能出现出资到位但投不出去的尴尬境地。为持续发挥政府引导基金作用，服务现代化产业体系建设，我们给出以下建议：第一，鼓励各级政府引导基金进行循环投资，实现对创投行业的持续支持。逐步推动政府引导基金向常青引导基金转型，鼓励各级政府引导基金将已退出的部分资金循环再投资，这将更加有利于我国创投行业的平稳发展，最终实现对中小型科技创新型企业的支持。第二，适当提高政府引导基金对子基金的出资比例，加大对创投行业的支持力度。目前，政府引导基金在投资子基金的出资有比较明确的比例限制（一些政策性的基金除外），通常各级政府的合并出资比例不能超过30%或50%。希望能够鼓励各地政府对于投资中早期的创投基金及天使基金，适当提高政府引导基金对子基金的出资比例，以更加有效地推动创投行业发展。第三，完善法律法规，尽快出台政府引导基金退出的配套政策，提升政府引导基金的资金使用效率。希望有关部门能够尽快出台关于政府设立的各类股权投资基金投资形成企业产（股）权对外转让的法律法规。同时，能够尽快推动国有私募股权的招拍挂在全国各个地方产权交易所落地实施，以支持政府引导基金高效退出。目前在实践当中，安徽合肥市的政府引导基金运作的比较成熟。总结合肥资本招商基本路径可概括为：以尊重市场规则和产业发展规律为前提，以资本纽带、股权纽带作为突破口和切入点，政府通过财政资金增资或国企战略重组整合打造国资平台，再推动国资平台探索以“管资本”为主的改革，通过直接投资或组建参与各类投资基金，带动社会资本服务于地方招商引资，形成产业培育合力。一方面，合肥注重强化资本运作，依托合肥产投、合肥兴泰、合肥建投三大国资投资平台作为开展资本招商的“牵引器”和“主力军”，联合中信、招商等头部投资机构共同设立近千亿元的产业基金群，形成“引导性股权投资+社会化投资+天使投资+投资基金+基金管理”的多元化科技投融资体系，不断增强创新资本生成能力。另一方面，在具体运作机制上，合肥主要通过投资并引入上市公司募投项目推动落地，并围绕投资前期、中期、后期全链条打造“引进团队-国资引领-项目落地-股权退出-循环发展”闭环，推动城市经济发展与项目招引、产业培育共融共生、协同发展。前期，审慎尽职调查，通过理性决策降低投资风险。合肥在决策前期会深入研判目标项目的经营、财务、法律关系等综合情况，明确产业刚需、市场规模、发展前景，评估投资可行性，在此基础上确定投资具体方向。在此过程中，合肥注重政府部门内部协作，统筹发改、经信、科技、投促等多部门和产投、建投等投资平台联合成立产业领导小组，负责产业项目审核把关，重点产业、重大项目市领导牵头跟踪。与此同时，合肥重视借力外脑，聘请100余位企业家作为招商顾问，成立目标产业领域顶级专家数据库，对于体量大、技术先进、专业性强的项目，依托专业团队论证把脉。通过审慎尽职调查和技术设计，能够最大程度确保决策理性，提高成功率、降低风险，这也成为合肥参与城市之间招商引资竞争的重要比较优势。中期，投资并引入上市公司募投项目，推动项目落地。产业投资方向确定后，合肥摒弃了双方直接组建合资企业的传统招商引资方式，而是借用资本市场，由国资认购流动性较强的上市公司股权，上市公司拿到股权融资后再自行在合肥落地项目，从而避免政府投入固化和沉淀。后期，拓展产业配套服务，完善国资退出机制。为推动落地产业项目真正“扎根”，合肥坚持全产业链招商，通过不断拓展产业链配套服务，形成产业集聚效应和上下游联动效应，打造产业发展生态圈。在项目成熟运转后，合肥遵循“不谋求控股权，产业向好发展后及时退出，再投入到下一个项目”的基本路径，设计了完善的国资退出机制。资本招商是按照市场化管理、专业化运作方式开展的招商手段，最终招商成效很大程度上取决于地方招商引资机制的决策运营效率。综合分析合肥、深圳、成都等地资本招商经验，其均建立了高度市场化的国资国企管理体系。地方政府可借鉴这些先行地区高度市场化的国资国企管理体系，用好用足国资规模优势，深化国有资本投资运营综合改革，构建专业运作体系，充分发挥国有资本投资运营公司在地方招商引资中的引领作用。】
一直以来，合肥都有“最佳政府投行”的美称，业内总结为“合肥模式”：通过政府投资带动更多社会资本共同进行产业培育，带动地方招商引资。合肥市委书记虞爱华曾表示：“准确地说，我们不是“风投”，是“产投”；靠的不是赌博，是拼搏。”近期也有不少地方政府纷纷效仿“合肥模式”，合肥模式的魅力究竟在何处？
合肥高新建设投资集团有限公司（以下简称“高新集团”）是合肥高新区管委会直属国有企业，是国家级合肥高新区建设具有全球影响力的“中国声谷、量子中心”。合肥高新集团自2010年设立第一支基金至今，一直聚焦科技创新，投资领域重点集中在高端智能制造、新材料、新能源、节能环保、生物医药、公共安全、TMT等国家鼓励支持的战略新兴产业。目前共计参控股基金43支，基金总规模近500亿元，投资企业中有40家企业上市。
王强是合肥高新集团董事长，从事国有资产管理工作10余年，具有丰富的资本运作及投融资管理经验；参与基金已投资企业近700家，培育上市公司41家。我们有幸邀请到王强先生分享高新集团的发展模式与成功经验，为读者揭开“合肥模式”的神秘面纱。
一．关注企业全周期成长，注重科技成果转化与投资招商联动
首先，王强分享了高新集团践行“合肥模式”的方式，即积极立足高新区产业布局，聚焦科技创新，围绕投资生态圈构建，积极探索有效路径，主动转型升级发展，打造覆盖“种子期—初创期—成长期—成熟期”企业成长全周期的金融服务体系，全方位资本助力企业发展成长，具体而言：
一是布局股权投资业务，促进投资与招商深度联动。高新集团十分重视基金的资源导入、价值发现功能，“以投带引”吸引科创项目落地，促进科创要素集聚。参控股基金所投资的近700个项目中，高新区内项目超370个，其中通过投资招引落地的科技项目近200个，累计投资额53亿元。同时稳步推进基金组建和运营工作，建立并不断完善投资管理体系。在全省分别设立首支纯国资的天使基金和种子基金，并陆续布局产业基金、新经济基金等。
二是“投早投小投科技”，厚植创新创业土壤，同时促进科技成果转化。高新集团注重原始创新、高层次人才创业、科技成果转化等优质科创项目的投资和培育，促进良好创新生态的营造和区域创新能力的提升。为促进科技成果转化，高新集团积极拓展与高校、科研院所等的联系合作，引入研究成果转化项目落地合肥高新区。
三是注重“以大带小”效果，构建优质产业生态圈，促进大中小企业融通发展。先后与华米科技、安科生物、欧普康视、艾可蓝等上市公司合作设立投资基金，促进项目聚链成群。
二．未来5年S基金业务将会迎来爆发式增长
在遴选GP的标准方面，王强表示，高新集团主要看重：
一是管理机构的规范性及团队配置情况，如是否建立了健全的管理制度、风控机制等，所配置团队的专业性、分工情况、核心优势等。
二是管理机构投资能力和投资业绩，主要是根据所设立基金的投资方向、投资阶段评估管理机构是否有契合的投资经验与能力。
三是管理机构的募资能力，主要关注机构对其他资本方的募资能力。
四是参考其他LP方对管理机构的评价。
退出方面，高新集团目前参与的43支基金中，有2支基金完成全部退出，1支基金处于清算期，13支基金处于退出期，28支基金处于投资期。参控股基金所投资的40家上市公司中，14家已全部减持，15家部分减持，11家尚未退出。
在王强看来，对于子基金的退出时机的确定，一般会综合考虑以下几个因素：一是集团自身的资金需求和收支情况；二是评估所投资企业的发展阶段及发展潜力，如果整体来看，多数企业处在业务发展的关键时期，具有较大爆发式增长的可能，我们就会延缓退出的节奏；三是考虑整个退出市场的情况，当前的退出市场对集团退出的方式、价格是否友好等。
至于S基金，高新集团目前暂未配置S基金业务，但是在积极寻求与S基金有关方的合作。王强认为，当前中早期创投基金的退出周期长、退出难度大，更多的退出依赖投资项目的IPO，而对基金特别是早期基金投资的项目来说，能够成功IPO的项目不多。在这种情况下，S基金是一种非常好的、为股权投资人完成退出的工具。“S基金业务具有加速现金回流、降低盲池风险、增加投资透明度和分散化配置资产等优点。目前国内S基金市场起步较晚，规模较小，相关法律法规、配套政策仍待完善，整体还处于早期阶段。但是也要看到国内PE存量市场规模已经达到2万亿，股权投资市场尤其是政府引导基金面临巨大的退出压力，这将会极大的促进S基金业务的快速发展。我相信，未来5年S基金业务将会迎来爆发式增长。”
接下来，王强分享了高新集团在投后管理和风控方面的做法：
在投后服务方面，高新集团针对投资企业需求，积极打造投资生态，做好投后服务支持创新创业，为项目创造良好的创业氛围和成长环境。
第一，资金一路陪跑，点燃发展引擎。
对于起步阶段资金需求较大的企业，合肥高新集团除通过自主管理的基金做好“投早投小”工作外，还帮助其对接高新区青创贷、创新贷、自贸贷等十多款科技金融服务产品，进行股权结构设计，联合多家基金机构投资，推荐合作基金对接股权融资，并协助联络银行、担保、小贷公司等金融机构对接债权融资，帮助企业走出创业第一步和后续成长过程中的资金困境，多重举措促进企业获得全生命周期的融资支持，助力企业发展壮大、做优做强。
第二，找准企业需求，做好资源补给。
合肥高新集团通过定期回访已投企业，挖掘企业需求，有针对性地进行创业辅导，并为企业提供上下游资源对接、媒体宣传、市场渠道拓展等全方位的增值服务，满足企业全生命周期生态服务需求，还通过各类资本项目对接、投资沙龙、资源对接等形式赋能投资企业发展，促进生态圈内机构和企业在技术研发、市场开拓、资本合作等方面合作共赢。合肥高新集团共组织资源对接等投后服务活动100多场，覆盖企业超2000家。
在风控方面，高新集团坚守国资红线，确保各项工作合法合规。一是严格落实相关法律法规和监管要求，加强对GP管理，规范参控股基金运营；二是在基金和项目退出方面，持续积极推进退出工作，保证国有资产安全；三是定期跟进参控股基金和投资企业的经营情况，撰写参控股基金、投资企业年度、半年度分析报告，及时发现问题、识别风险并予以跟进解决。
三．国资政策性基金涌现，LP多元化趋势显著
对于当前私募股权行业的发展趋势，王强认为，当前，国内私募股权市场呈现以下几个特点：
一是资金来源方面，来自政府或国企的产业资本显著增加，大量国资政策性基金加速成立。
二是行业偏好方面，受国内产业政策导向和国资的布局影响，泛科技类赛道集中度提升明显。
三是投资阶段方面，早期项目比例显著提高，主要是受政策驱动和退出收益影响，政策驱动主要是大量政策性资金要求投早投小，退出收益约束主要是受二级市场低迷及全面注册制的推行，新股破发、不及预期成为常态，也影响了投资策略。
四是LP身份多元化，高校、科研院所、产业方、险资、银行资本等也纷纷不同深度的参与基金运作。
五是国资GP化，从2022年开始，越来越多的国资开始从LP慢慢蜕变为GP，深度参与对基金的管理。
在此趋势下，王强认为私募股权市场也存在一些机遇与挑战。机遇主要有参与主体增加，提高了市场活跃度；有利于解决早期科技项目融资难的问题，助力科技行业发展；行业的快速发展会推动相关配套政策进一步完善。而挑战一方面是大量政策性资金涌入早期投资市场，推高市场估值；另一方面是增大了基金退出难度。
本文摘录自《招商引资研究报告》2023年8月号
