6月25日，是我国第34个“全国土地日”，今日说法栏目将连续三天播出与土地保护相关内容。2024年6月23日，首日播出的由贵州省安顺市普定县人民检察院办理的“百亩农田的复垦”节目，引起了社会关注。从耕地保护看，国家应赋予村民适度公益诉讼权；从食品安全看，公众应关注耕地种植包括饲草，对耕地保护可能更有意义。

今日说法·百亩农田的复垦

2018年5月，贵州省普定县化处镇戛卧社区（村委会）与某生态绿化公司签订土地使用流转协议约定：160亩耕地的年租金12.8万元，租期20年。合同签订后，生态绿化公司负责人张某、王某将其中117亩种植草皮，陈大妈等村民向村委会反映：草皮种植破坏耕作层，20年后本村可能无地耕作。

经普定县人民检察院调查核实查明：在广东打工掌握草皮种植技术的张某、王某“杜撰”某生态绿化公司与戛卧村委会签订土地流转协议。2018年5月，张某、王某种植草皮后，每年取草皮3次，至2020年5月，因取草皮使农用地表土层厚度明显减少。

2020年9月18日，普定县人民检察院向普定县自然资源局发出诉前检察建议书，要求自然资源局依法履行农用地保护责任。有人可能要问，查明事实后，检察机关为何时隔3个月之久才发出检察建议？原来，普定县化处镇人民政府认为，村委会流转集体土地不需要镇政府审批。

2021年，在回访过程中，检察人员发现仍然有人在流转的农用地上取草皮。11月2日，普定县人民检察院委托贵州省地质调查院对取草皮耕地做调查勘测，结论是：区内损毁土地面积117.8亩，取土使表土层厚度减少0.07m~0.20m、减少表土层总土量13489m³。

2021年4月27日，普定县人民检察院以自然资源局为被告向人民法院提起了行政公益诉讼，7月14日，安顺市西秀区人民法院作出一审判决，普定县自然资源局未全面履行耕地保护责任违法。

张某、王某在戛卧村种植草皮毁坏耕地，村民用“肉眼”也能判断，并向村委会反映，而两年间相关政府职能部门却无人过问。有人可能要问，戛卧村村民能否行使公益诉讼权？

诉讼理论上的公益诉讼，是指根据法律的授权，特定国家机关，或者相关组织和个人对侵犯国家利益、社会利益或不特定的他人利益的行为向法院起诉，由法院依法追究其法律责任的活动。由于对“不特定他人”有不同的理解，如，不特定的人是否包括多数人，在公益诉讼实践中，个人不能以自己的名义提起诉讼。

行政公益诉讼有其特殊性，即：行政公益诉讼不直接确定侵权人的实体义务，而是确认行政机关不作为的行为违法，如，安顺市西秀区人民法院作出的一审判决便是如此。从《行政复议法》《行政诉讼法》的角度分析，直接被侵权人有权依法提起复议，或者行政诉讼。据此，正确认识行政公益诉讼，戛卧村毁坏耕地案件可能早已彻底解决。

《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款规定：“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。”据此，不少人认为村民不能提起土地行政公益诉讼，但本款规定诉讼，是指《土地管理法》第十五条规定的农村集体土地所有权，或者使用权争议。

《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第七条规定“土地权利人认为行政机关作出的行政处罚、行政强制措施等行政行为侵犯其依法享有的农村集体土地所有权或者使用权，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院应当依法受理。”据此，本条为村民提起土地行政公益诉讼提供了依据。

提起土地行政公益诉讼的根据

我国虽然幅员辽阔，但耕地资源有限；截至2019年底，我国耕地总量19.18亿亩，人均耕地1.36亩。据此，在行政机关对耕地保护不作为的情形下，赋予村民行政公益诉讼权有重要意义。一方面，及时制止破坏耕地的违法行为。另一方面，增强农民保护耕地的责任感。

2024年6月1日起施行的《粮食安全保障法》第十三条第一句规定：“耕地应当主要用于粮食和棉、油、糖、蔬菜等农产品及饲草饲料生产。”而《基本农田保护条例》第十条规定的耕地用途并不包括“饲草饲料生产”。有人可能要问，《粮食安全保障法》为何要作此规定？本文的初步判断是：保护耕地。

农业生产中的养殖业广泛使用添加剂饲料。根据《饲料和饲料添加剂管理条例》第二条第一款规定，供动物食用的产品，包括单一饲料、添加剂预混合饲料、浓缩饲料、配合饲料和精料补充料。目前，单一饲料在市场上难以购买，据此，《粮食安全保障法》规定耕地可以种植饲草。

单一饲料，又称全价饲料，法律之所以允许耕地种植饲草有两类原因。第一类是，有人炒作收购未完全成熟的谷物作为单一饲料的原料，如，2022年，有人炒作收购“青麦”。为此，《粮食安全保障法》第五十三条第二款规定：“禁止故意毁坏在耕地上种植的粮食作物青苗。”第二类是，允许耕地种植饲草有食品安全和耕地保护的考量。

单一饲料喂养动物被称为生态养殖。一方面，生态养殖的肉制品，或者蛋类、奶类制品能保障食品安全。另一方面，单一饲料喂养动物的排泄物可谓生态肥料，而添加剂饲料喂养动物的排泄物不能称为生态肥料。据此，特别规定耕地可以种植饲草也可以评价为保护耕地的新举措。

耕地保护新举措，种植饲草

就“百亩农田的复垦”而言，复垦仅仅是恢复耕地原状，复垦是否达到了原状可能还存在疑问，如，本档节目仅以一季收获的评价复垦效果可能是城里人，或者专家的认识。国家与社会更应关注耕地种植包括饲草。一方面，饲草种植可以提供更安全的肉制品。另一方面，饲草种植还可以提高耕地的“地力”。