毕马威国资国企改革发展中心与国资研究中心基于专业服务团队的多个项目经验，创作了 《深化国资国企改革实践》系列文章，希望能够从真实案例呈现的主要矛盾出发，深入分析国企改革面临的问题与挑战，提出应对策略并与读者分享毕马威专家的独到见解和国资国企改革先进实践。
本文是《深化国资国企改革实践》第13篇——区域国资平台重组整合与高质量发展规划。
城投平台重组整合与高质量发展2024年8月，《人民日报》刊发国务院国资委主任署名文章。文章指出，要深化国有资本投资、运营公司改革，打造国有资本投资布局、整合运作和进退流转的专业化平台，有效发挥投资公司产业投资功能和运营公司资本运作功能，促进存量资产盘活和低效无效资产处置，着力当好长期资本、耐心资本、战略资本。
在国资国企聚焦高质量发展、提升价值创造能力的大背景下，城投平台纷纷探索通过重组整合，尝试组建“两类公司”（国有资本投资公司、国有资本运营公司），助推平台业务转型，在治理规范、布局优化、专业化和产业化发展、市场化机制体制建设等方面取得实效。研究数据显示，2023年城投整合事件数量高达近360起，其中有近10家城投平台因为整合获得主体评级上调。
本报告基于实际案例，针对城投平台转型过程中面临的主要问题，分析领先城投平台如何通过重新规划定位和发展路径，以重组整合为抓手，逐步实现向国有资本投资运营平台转型和高质量发展的目标。
案例背景与目标本案例中，客户企业是北方某市级大型地方城投平台公司（以下简称“客户企业”或“集团”），承担城市建设与运营、投融资等重要职能。历经多次改制重组，客户企业积累了一定规模的资产，下属一级子公司超十家，各级控参股公司逾百户，基本形成了包括城市开发与运营、文旅、能源、金融、产业投资等在内的多个主业板块，致力于通过市场化运作与公益性项目相结合的模式，打造区域产业标杆。
然而，在长期发展历程中客户企业积累的问题比较突出，如集团以执行政府项目为主，经营管理自主性不足，缺少市场化运营，“造血能力”不强；缺乏顶层统筹规划，产业布局不合理，存在业务板块交叉重叠的情况，难以充分发挥协同效应；行政管理色彩较浓，管控授权体系难以满足业务发展需要等。
客户企业充分认识到以上问题，希望能够进一步厘清业务板块，重新规划业务发展路径和支撑体系，逐步实现向国有资本投资运营平台转型和高质量发展的目标，以发挥国企带头作用，引领区域发展。
在此背景下，项目的主要目标设定为对集团及其子公司、各级控参股公司进行全面业务和财务梳理（业财梳理），明确集团战略愿景和定位，确定产业转型、产业聚能及业务延伸方向，制定包含业务规划、资本运作和组织管控提升等主题的高质量发展规划和配套重组整合方案。
集团经营状况分析与面临的挑战经梳理，集团在业务布局方面主要存在以下问题。
整体业务竞争力不足，盈利能力偏低。集团的专业化能力和竞争实力与行业龙头相比仍存在较大差距；一些业务板块体量小、资质不全、收入可持续性较差、存在历史遗留问题，运营能力偏弱；个别公益性板块收入难以支撑日常运营。
业务布局不合理，业务板块存在交叉重叠、界限不清等问题。在发展过程中，集团下属各级分/子公司未能科学统筹布局，下属公司间存在业务交叉、重叠等情况，业务板块之间协同效应难以充分发挥，未来整合空间巨大。
投资参控股企业数量众多，涉及大量非主营业务。集团战略投资缺乏有效的统筹规划，控参股企业数量众多，所涉及的业务分散，其中包括大量非主营业务，业务规模小且与核心产业协同效应不足。
存在大量闲置和低效资产，降低了资产的整体质量。集团的资产大而不强，整体资产质量较低，有效资产不足，资产有待盘活，比如经营类资产中存在大量闲置、无运营权或低效资产，低效无效资产占比过半，资产“造血”能力不足。
分析集团的财务状况，面临的问题包括金融负债较高，短期融资比例过大，长期融资能力不足，款项回收缓慢，叠加自身“造血”能力不足，面临资金与流动性压力。
在保障支撑体系方面，存在的主要问题包括管理层级多、组织架构复杂，国企股东监管不到位、经营风险管控难度较大，针对下属企业未能采取差异化管控模式，部分业务板块薪酬体系激励不足等。
毕马威方案高质量发展规划毕马威协助客户企业制定的集团整体发展规划分为五个层次。
图：集团整体规划思路
资料来源：毕马威分析
在业务规划层面，毕马威团队运用战略分析工具，深入分析集团五大板块，从业务布局、发展方向、协同效应、运营管控等多个维度，制定集团各支柱板块的业务发展规划。
战略定位：明确五大主业板块的战略定位、发展方向、市场化转型方案和盈利模式；业务范围：根据战略定位，在原有产业基础上厘清各板块业务范围；战略实施：明确各业务板块核心竞争力来源，制定差异化发展策略、实施方案，提出资源配置要求；财务目标：估算各板块未来三至五年的资产规模、营收、利润率等财务目标。重组整合与不良资产剥离为助力业务规划实施，毕马威团队提出通过基于集团五大业务板块规划，提出重组整合方案。方案的核心是厘清业务边界、优化业务布局、完善产业生态，打好“有链强链、缺链补链、上下延链”的组合拳；强化产业链上下游协作，畅通集团产业链及区域内产业集群内循环，发挥“链主”作用，引领区域产业创新发展。
针对集团闲置和低效资产，业务规划方案建议集团搭建不良资产处置平台，根据是否开展实质性运营、与主营业务相关度、市场竞争力等因素进行分类处置。
图：低效无效资产处置路径
资料来源：毕马威分析
多元化资本运作方案毕马威建议客户企业打造资本运营平台，全面负责集团资本运作，在平衡集团整体投资端与融资端的同时，逐步实现集团业务空间的不断延伸和业务格局的持续优化。
具体举措包括：
开展集团产业投融资业务，对集团资金进行归口管理，对资金运行的各流程环节进行精细管理，提高资金周转率，最大限度降低资金使用成本；通过多元化股权投资手段，协助集团获取相关产业资源，提升主业资产质量和盈利能力，完善集团主业产业链；构建供应链金融服务体系，提升集团主业产业链上下游金融服务支撑保障能力，赋能主业发展。在业务层面，开展业务板块资本运作，根据各业务板块的运营现状和战略目标，资本运营平台制定各业务板块资本运作规划，选择适用的资本运作工具促进业务发展，包括混改、IPO上市、债券融资、股权收购或产业并购等，以实现“资产用起来、资金转起来、资源涌进来”的目标，促进集团内外资本双循环。
此外，毕马威团队还建议集团打造产业投资基金，引领产业发展。方案建议集团作为国有资本投资运营公司，运用资本运营平台打造产业投资基金，利用少量自有资金撬动社会资本，通过直投或合资、与金融机构共同设立产业基金、投资优质子基金、与金融机构联合投资等方式开展产融结合，引导资金流向，赋能区域与城市发展。
管控授权与薪酬体系优化针对管理层级多、架构复杂、管控模式不合理、薪酬体系待优化等规划实施支撑体系存在的问题，毕马威建议集团采取理顺管理架构、优化管控模式、明确授放权种类以及优化薪酬体系等举措。
针对不同层级的管控模式的具体建议。建议集团对五大板块采用运营型管控模式，对于发展相对成熟但与集团主业关联度较弱的控股或参股公司，考虑采用财务导向的管控模式；对于处在业务发展初期但与集团主业关联度较强的全资或控股下属公司，建议采用运营型管控模式。
优化集团管控授放权体系。梳理集团——五大板块——下属公司三级授权决策事项，明确各层级授权放权事项并进行权限划分，形成授放权清单。
明确了薪酬体系优化方向并制定了薪酬体系改革方案。根据集团适用的工资总额管理办法条例中对竞争类和功能类企业的固浮比要求，统一调整不同功能定位的子集团的薪酬固浮比；按照“效益增工资增、效益降工资降”的工效挂钩原则，明确企业绩效奖金与经济效益同向联动、能增能减机制；统一薪酬管理规则以降低管理成本。
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