关键词：营商环境、放管服

【编者按：近年来我国一直在持续推进优化营商环境工作，各政府各部门在企业开办、不动产登记等方面通过政务服务中心一窗通、网上预约等方式减环节、减成本、减时间，取得一定成绩，但改革从来就不是一蹴而就。好的营商环境应该企业和企业家说了算，他们才是最直接的体验者。政府在营商环境改革的过程中，一定要尊重企业和企业家精神，要从政府官员的角色转变为制度企业家。所谓制度企业家，就是改变游戏规则的人，他们做的是制度创新。营商环境改善和优化，需要实践型制度企业家，不能囿于几个行动方案、措施意见，而作为政府官员就应该像一个办企业的人一样亲自去体验和感受，到底什么样的营商环境是好的。2019年6月，北京市西城区政务服务管理局探索实施“政务服务体验员”制度，通过公开招募的形式组建了“政务服务体验员”团队，涵盖企业群众、代表委员、机关干部、综窗人员、高等院校、第三方机构六大群体。作为“政务服务体验员”，不仅要体验，还要“创造性质破环”，同时给出解决问题的方案。简单说，就是通过体验，给政务服务管理部门“爆料”、“找茬”，并商量对策，给出解决方案，进而推动政务服务和营商环境优化。体验员将体验所办事项、办事过程、体验感受、意见建议及在办事过程中遇到的困难问题等记录下来，通过现场、来电、来信等渠道反馈给政务服务管理部门。针对所收集的问题和意见建议，政务服务管理局建立解决闭环机制，问题收集后进入到解决问题小组予以快速解决，力争做到逐条核实、逐个复盘、分类整改，问题不过夜、细节不放过，件件有回音、事事有落实。良好的营商环境无疑是影响企业投资和经济可持续发展的重要因素。中国营商环境改革的成绩有目共睹，但也有不少质疑的声音，认为改革沦为了各地政府高调的“卖家秀”，企业的参与程度普遍不高，而改善营商环境最终还是要落实为企业的获得感。因此，我们期望在中国营商环境改革的过程中，有更多的实践型制度企业家，更应重视企业的“买家秀”。注重“用户体验”，从企业视角发现问题，才能清楚地认识到前期改革进展到哪里、短板在哪里，了解当前各政务服务点的真实服务水平，设身处地地为企业着想，找到企业群众在政务服务全过程遇到的难点、堵点，帮企业解决实际问题，让优化营商环境工作从政府内部考核导向转变为企业评价导向，让企业群众切身感受到营商环境的不断好转。】

1月3日召开的国务院常务会议指出，软硬环境都重要，硬环境要继续改善，更要在软环境建设上不断有新突破。要以简政减税减费为重点进一步优化营商环境；严格依法平等保护各类产权，加大知识产权保护力度；抓紧建立营商环境评价机制，逐步在全国推行。

1月17日召开的国务院常务会议决定，在前期已对116项审批事项开展“证照分离”改革试点并向全国各自贸试验区推广的基础上，由上海市进一步在浦东新区对商事制度、医疗、投资、建设工程、交通运输、商务、农业、质量技术监督、文化、旅游等10个领域47项审批事项进行改革试点，推进“照后减证”。

营商环境的优化一直以来都备受政府和企业家关注，但这个“优”字易说难做，营商环境包含了影响企业活动的社会要素、经济要素、政治要素和法律要素等方面，是一项涉及经济社会改革和对外开放众多领域的系统工程。

事实上，本届政府成立以来，每年的首场国务院常务会议都紧扣“放管服”改革这一“牛鼻子”，加快政府职能转变。政府最大限度地放权，一个重要目的就是要为各类市场主体营造公平竞争的发展环境，用政府权力的“减法”，换取市场活力的“乘法”。

营商环境就是生产力

营商环境既是一个炙手可热的议题，也是一个老生常谈的话题。2001年世界银行提出加快发展各国私营部门新战略，急需一套衡量和评估各国私营部门发展环境的指标体系，即企业营商环境指标体系。为更好实施促进各国私营部门发展的战略，世界银行成立DoingBusiness小组，负责企业营商环境指标体系创建。

中国政府对营商环境的打造与优化一直不遗余力，近年来中国营商环境的改善也有目共睹。根据世界银行发布的《全球营商环境报告》，中国营商便利度近3年在全球排名跃升18位，其中开办企业便利度大幅上升31位，但2017年我国营商指数在190个经济体位居第78位。正如李克强总理说的：“大家必须清醒看到，如果横向比较，我国营商环境排名不仅落后于发达经济体，也落后于许多发展中国家。”

至于营商环境的重要性，李克强总理的那句语气凝重的话还在萦绕：“营商环境就是生产力！”

有关专家指出，“营商环境就是生产力”是最新的现代经济学理念，从制度经济学的角度来看，营商环境也是种资源要素，并且相当稀缺、不可替代。由于“不可替代”，所以只有通过优化营商环境，来释放制度生产力，从而提升整体生产率，促进经济社会健康发展。

著名的“莱索托经济学实验”或许更能直观地体现营商环境的重要性，经济学家莱索托带领4名学生分别在市场经济制度完善程度有重大差别的秘鲁和纽约建服装厂，要求在取得许可证的过程中，忠实履行每道手续，不到万不得已不能行贿。结果，在秘鲁花费了289天，且经过2次行贿才获得批准；而在纽约则在没有行贿的情况下，4个小时就办妥了一切手续，后者的效率是前者的700倍。这个社会实验告诉我们，合理的营商环境能显着降低制度性交易成本。

也有人对中国做过类似的试验，在香港要2-3天，在深圳要2-3个星期，但在我国内地一些地方可能需要2-3个月。这种差异并不仅仅是一个办事的效率的问题，而且还涉及到制度、体制、文化、观念等深层次问题。

在普遍认知中，资金、劳动力、土地、技术等生产要素短缺会制约社会生产力，但新制度经济学的分析表明，制度短缺或制度供给滞后同样会制约经济发展。而且，在实际经济活动中，资金、土地、劳动力等传统要素之间存在一定的可代替关系，比如资金短缺可以由劳动力替代，劳动力短缺可以用机器设备替代，技术进步也能突破劳动力、土地短缺的制约。但制度却具有“资产专用性”，很难由其它要素替代。

更为重要的是，土地、劳动力、资金等传统生产要素，只有在制度的协同下才能发挥最大生产力。一个国家的经济并不是生产要素的简单叠加，土地、劳动力、技术、资本这些要素有了制度才能发挥功能。我国改革开放前后的变化就是一个鲜活的证明，在土地、劳动力、资金同样的情况下，经过改革将制度进行优化，释放出令世人刮目相看的生产力。

近日，全国工商联党组副书记、副主席樊友山在某论坛上表示，营商环境就是生产力，激发民营经济活力是推动高质量发展的不二法门。他认为，当前营商环境问题成为社会各界，特别是民营企业家普遍关注焦点、热点问题。

樊友山介绍，在全国工商联的综合成本降低调研中也发现，有些营商指标不理想，有些民营企业反映市场不健全，信用环境较差，综合成本比较高，政策效果不明显，政策针对性、连续性、协同性不强，企业政策获得感不是很高，司法保证不够到位，法律及相关配套不完善，法律的保障作用没有发挥，执法不合理的问题仍然存在。

“水深则鱼悦，城强则贾兴”。营商环境是重要的发展基础。企业的壮大，创新创业的活跃，一刻也离不开良好的营商环境。于企业而言，营商环境好比阳光雨露，受益或许不觉，但失之必将难存。企业是创造价值的主体，是提供就业的主力军，因此营商环境的优化关系到广大人民的根本利益。

而简政放权的深化、服务方式的创新是促进营商环境优化的重要组成部分。因此，各级政府更应理顺政府和市场关系，转变政府职能，依法办事，减少管制，改善服务，以“放管服”改革引来企业、留住企业。

2015年3月，企业家吴海以《做企业这么多年，我太憋屈了》为主题，写了一封公开信。作为一名企业经营者，吴海以亲身经历吐槽基层政府部门的各种“任性”、吃拿卡要。一者，罚款的自由裁量空间太大，通过“疏通关系”，罚款就能少一大截；二者，各个部门之间对政策解读不一，变相揽权，过了这家的审批，那家却过不了，形成巨大的寻租空间；三者，在个别城市，企业还面临着送礼打点、行政摊派等问题。

这篇《我太憋屈了》戳中了众多企业经营者的泪点，也道出了在政府简政放权、职能转变改革的过程中，基层的权力末梢上存在的严重的“任性”问题。

时隔近3年，吴海于近日再度在网上发文《又写了一封信》，就当前的营商环境发表尖锐言论，认为“简政放权”在一些地方还未得到有效落实，企业经营的环境之困依旧存在。甚至直言“有的地方政府部门不理解中央意图”。

吴海又一次把改善营商环境的“带刺”的问题，摆在公共舆论平台上。优化营商环境，该如何取得进一步突破呢？怎么让大刀阔斧的简政放权改革，落实为企业家真真切切的获得感？

不妨把吴海这封公开信当成对于改善营商环境的一面镜子。这面镜子反映了企业家的立场和视角，可能存在偏颇、缺少大局观，却也能真实反映企业关于营商环境优化具体落实的侧面。为什么近3年前吴海已经反映的一些问题，在得到总理批示、被舆论高度重视之后在一些地方却没有得到实质性的改善？

改善营商环境应该有产品经理意识，应该注重“用户体验”，不能只盯着政府内部的评比、考核，还得看看改革之后，程序能不能走通、企业有没有真正得到实惠。

吴海还提到一个尖锐的问题：“我们关心的是政策的明晰，别到时候我还需要盖几个章，但是章却盖不出来怎么办？这才是实质性的问题，多跑几步路没关系，只要事情能办成。”

事实上，之前个别部门的简政放权存在闭门造车的问题，没认真研究如何改革才能更好地服务企业，没认真倾听企业真的需要什么，表面上撤销了多少审批、回收了多少公章，搞得热热闹闹，上了新闻，成了政绩，但是还得问问：如此简政，是不是抓住了企业的真实痛点？

改善营商环境和政府的简政放权是一体两面的话题，不应人为分割。饭店的“菜单”改了、服务流程变了，最终还要看顾客的评价。改善营商环境，说到底，还要看企业满不满意、创业方不方便，审批、备案流程有没有新漏洞。

最近上海在优化营商环境工作时，就强调了政府的“店小二”精神。“店小二”精神意味着政府要用心倾听、感受企业需求，查找办事流程中存在的痛点和堵点，对企业需要有正向回馈，加大审批服务改革力度和精准度。所以，改善营商环境，还得从政府内部考核导向转变为“用户评价导向”。

改善营商环境，往往涉及多个部门的权限调整、具体文件的执行，这需要有一个强有力的部门间协调机制，以避免改革中出现“单兵突进”的尴尬，保证改革过程的流畅性。

比如，在之前的简政放权改革中，工商部门已经明确表示不再需要的文件、证明，其它部门可能还是坚持按“老黄历”办事，依然要求出具——这就形成了一个“死循环”。

其实，对于部门之间的规章、文件的冲突、执法标准的不一致，一线执法人员本身很无奈，也缺乏动力去改变。那么就需要更高级别的、跨部门机制及时发现和纠正“放管服”改革中出现的各种疏漏，对于企业的“用户体验”要及时跟进，特别是要及时清理各种法律、法规、规章和政策文件。

简政放权改革注定不可一蹴而就，改善营商环境需要政府与企业的密切互动、良性反馈。作为企业家，吴海再次发表公开信，吐槽了3年来改善营商环境过程中的一些真实感受，话有些刺耳和偏颇。但是职能部门还是应该重视这样的反馈，从中看一看前期改革的进展在哪里、短板在哪里。改善营商环境最终还得落实为企业的获得感，政府得注重“用户体验”，不能闭门造车。

关于营商环境的2018年第一枪，由中诚信集团创始人、中国人民大学经济研究所所长毛振华打响。

毛振华在其发布的视频中言辞激烈，（自己在亚布力投资的）23万平方米的土地被亚布力滑雪旅游度假区管理委员会非法侵占并从中牟利。“亚布力滑雪旅游度假区管理委员会来了之后，是亚布力最黑暗的日子。”

1月2日上午，毛振华对相关媒体确认了视频的真实性，但也拒绝了记者的采访要求，他对媒体感慨道：“我一个堂堂正正的企业家如今搞得像个上访户，跟窦娥似的，这事我不愿意再多说什么，这也成了我人生中的一个低点。”

毛振华是黑龙江亚布力阳光度假村董事长，同时也是92派企业家中的代表人物。这个亚布力阳光度假村前身是亚布力风车山庄，创办于1996年，经两次转手后到了毛振华手里，毛振华先后为这个项目投资了20多亿元。他在视频中称：“一个正常经营企业，动不动就有执法机构来威胁我们，今天查这个，明天查那个，又是公安，又是什么食品检验，又是什么锅炉检查，天天找我们麻烦，他们没有为我们办一件事情。”

视频一经发出，微博上包括很多名人，如拥有1800多万粉丝的潘石屹及各种大V都转发了这个视频，潘石屹则连发了两条微博支持毛振华，并称：“喊冤！是为了我们社会进步！”

据了解，亚布力阳光度假村坐落于黑龙江省亚布力滑雪旅游度假区，是我国目前规模最大、设施最全、雪道最多、雪质最好的以滑雪旅游为特色的四季度假旅游胜地。它的命运也是几经辗转，于2007年被香港新濠国际集团旗下新濠中国度假村有限公司全面收购。2010年，毛振华创办的中诚信从澳门新濠手中收购了亚布力阳光度假村。

这个项目投资多年后，毛振华曾公开表示：“亚布力项目到现在为止没有一分钱回报，每年还要亏钱。”当有媒体问及毛振华当年的决定值不值的时候，毛振华笑着说：“不是很值，这不是一个很好的投资。”

值得注意的是，在事件发酵的48小时内黑龙江政府就做出了回应，批评管委会负责人缺乏法律法规意识，批评管委会下属机构、有关人员对企业经营活动进行不正当干预，决定对管委会负责人给予处分，由管委会向阳光度假村道歉。

虽然中国的营商环境在逐年改善，但“毛振华事件”的出现也绝非偶然。这次事件充分地暴露了中国营商环境各个地区发展水平的不平衡问题。

中国发达地区的营商环境正在靠近世界水平。以咨询公司科尔尼发布的2017年全球城市指数排行为例，前20名入围城市中，香港、北京和上海分别位列第5位、第9位和第19位，成都从上年的96位上升到87位，武汉从107位上升到100位。在全球潜力城市指数排行中，广州从78位上升到56位，杭州从69位上升到60位。

在发达地区营商环境不断追赶世界水平的时候，中国还有不少地方的营商环境长期没有根本改善，甚至被锁定在一种“前现代”的状态。当发达地区努力做到对企业“有求必应，无事不扰”（上海市委书记李强语）的时候，在不少地方，对企业关门打狗、烦苛无度、随意干预还时常发生，“制度税”奇高，被企业家视为畏途，被投资者视为禁区，由此陷入恶性循环。

一个鲜明的对比是，中国越发达的地区，越觉得自己的营商环境还不够好，还要大力改善。而一些不发达的地方，虽然口头上也“亲商”、“护商”，但口惠而实不至，嘴上锦缎子，脚下使绊子，刁难并没有实质性减少，某些地方甚至还在增加。

近年来，“投资不过山海关”的声音愈演愈烈，不久前召开的“2017东北振兴论坛”上，长春市市长刘长龙也表示：“‘投资不过山海关的说法，过去一度盛行，不管是否夸张，但从一个侧面反映出东北（与其它地区）的差距。近几年来大家都在积极努力，共同改善东北经济发展软环境。”

资本是逐利的，企业家也都是精明的。一个地方在招商引资、选资的同时，投资者也在比较、选择营商环境。很多行业对营商环境的依赖高于其它因素。如果营商环境不理想，项目可能就会失之交臂。试想，对营商环境不满的投资者，又怎会介绍更多的企业来投资？即使有企业想来，一听说当地营商环境“差评”，也会望而却步。因此，优化营商环境是事关当地经济发展且必须抓好的大事。

《中国民商》在2018年第一期刊发了《顾雏军的新年贺礼》一文，受到了企业家群体的广泛关注。“我的冤案终于可能真相大白了，十几年的委屈，终于盼来了平反的转机。”2017年12月28日下午，顾雏军在接受《中国民商》独家专访时，兴奋之情溢于言表。

暂不论顾雏军案最后的结果如何，但事关产权案件的重审在企业家群体引发很大的震动。联想控股董事长柳传志在听到这个消息时比较激动，他在接受媒体采访时说：“为整个企业家阶层感到高兴。能够重审，也代表了营商环境中企业家最最在意的一条，就是法治的公平。”

柳传志坦言，一个案例的影响力可能不亚于一沓文件。不仅有国家层面的文件进行顶层设计，更有操作层面的具体贯彻落实。

有人把经济案件重审归因于2018年1月2日最高法发出的《关于充分发挥审判职能作用为企业家创新创业营造良好法治环境的通知》，要依法保护企业家合法权益，为企业家创新创业营造良好法治环境。

事实上，顾雏军等案件重审是一系列文件出台的结果。法学家最早追溯到了2016年《中共中央国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》，《意见》指出，“要妥善处理历史形成的产权案件，坚持有错必纠，抓紧甄别纠正一批社会反映强烈的产权纠纷申诉案件，剖析一批侵害产权的案例”。

对于弘扬企业家精神，更好发挥企业家作用，一个核心是对私有产权的保护。这一点无疑是激起2017年9月份企业家沸腾、热议的焦点。

顾雏军、张文中、李美兰这三个案子都涉及到产权问题，都在当年引起过企业界震动，尤其以顾雏军的案子轰动一时。2004年，郎咸平与顾雏军展开轰轰烈烈的“郎顾之争”，郎咸平指责顾雏军在国有企业改制过程中席卷国家财富。2005年9月顾雏军被捕，2008年因虚报注册资本罪、违规披露和不披露重要信息罪、挪用资金罪被判12年有期徒刑。2012年顾雏军重获自由后一直奔走喊冤。其出狱后头戴白色高帽，上书“草民无罪”的情景已经非常无助。

财经作家吴晓波在早年受访时谈过中国产权改革的难题：一些国有企业是一些企业家通过自己的智慧、能力做起来的，但是它的产权改革过程中跟政府的关系没有处理好，政商博弈出现了破局，所以一些企业家被抓起来了。在2004年的时候，像郎咸平等一些学者看到了整个产权改革过程中一些灰色景象，所以他就质疑德隆、海尔、TCL、科龙这些企业产权的结构问题。其实郎咸平可以质疑全中国所有国有企业的产权改革，因为它都存在这个问题。

中国政法大学诉讼法学研究院名誉院长樊崇义认为，产权保护制度是社会主义市场经济的基石，是坚持社会主义基本经济制度的必然要求。在过去的30多年里，我国一直在推进产权保护，但在转型时期，由于法律法规的不完善、实践操作过程中对政策的曲解等众多原因，产权保护方面还是出现了一些问题。甚至由此导致一些企业家和企业如履薄冰，以致于企业投资意愿不足、投资力度不够甚至出现了企业家转移资产的现象。

历史上，政府与企业家之间，尤其是与民营企业家之间没能达成契约关系，是企业家缺乏安全感的原因之一。而在顾雏军等案重审中，可以明确看到非公有制经济的保护已经提上了议事日程。

“营商环境中企业家很在意的一条，就是法治的公平。”柳传志认为，企业遇到问题能够进一步申诉，这是营造良好营商环境的基础。随着营商环境和法治环境不断完善，企业家群体将最大化释放自身能量。

柳传志补充道：“关于产权保护现在是改革开放以来做得最好的时期。”

不久前，最高人民法院和最高人民检察院先后发布为企业家创新创业营造良好法治环境的通知，发出了强化企业家安全感的法治强音，也给企业家创新创业吃了“定心丸”。

这是对党的十九大报告提出的“激发和保护企业家精神，鼓励更多社会主体投身创新创业”的回应，也是推进依法治国、进一步推进深化改革开放的有力保障。

一部改革开放史，就是破除原有制度约束，激发人民群众创业创新热情，激发市场活力的40年。

英文“企业家”一词来自于法语，原意有冒险家的意思。回头来看，中国的企业家们在中国共产党领导下，为中国特色社会主义市场经济的确立做出了巨大的贡献。

我们往往只看到成功企业家光鲜的一面，而很少去关注企业家们艰辛的一面，我们往往只羡慕他们的成功，却很少能容忍他们的失败。尽管如今的企业家们不再像改革初期那样面临更多的制度桎梏，但面对激烈的竞争、市场的风险，他们的日子过得依然不轻松。

也正是在这样的背景下，依法“爱商”、“护商”变得尤其重要。

尽管我们的观念发生了翻天覆地的变化，我们的创业创新环境有了前所未有的改善，我们的社会主义市场经济法制建设取得了长足的进步，但也应看到，不适应社会主义市场经济的法律仍有存在，阻碍企业发展、损害企业家利益的违法行为时有发生，一些地区的营商环境仍待改善，这样，就需要更多地用法律来保障企业家们的创业创新。

有关专家指出，优化营商环境首先要防止司法“任性”，营造依法保护企业家合法权益的法治环境，让企业家有安全感。通过完善产权保护制度，依法保护企业的物权、债权、股权等各种财产权以及创新收益；尤其要慎用刑法对企业家的人身自由进行限制，对经济纠纷依法保护企业家人身财产权利。

其次要营造促进企业家公平竞争、诚信经营的市场环境。要充分利用法律，把权力关进“笼子”里，对于公权力部门的违约失信行为，应该依法审判，执行到位；要营造鼓励企业家创新的氛围，以知识产权市场价值为指引，建立以补偿为主、惩罚为辅的侵权损害司法认定机制，提高知识产权侵权赔偿标准，并要求在知识产权审判中建立知识产权惩罚性赔偿制度。

再次要营造企业家遵纪守法的环境，提高企业家守信经营的法制意识。构建诚信制度体系，培育尊重合法致富的商业文化和价值观念，引导企业家爱国敬业、遵纪守法，在为国家和社会创造价值的过程中实现个人价值。

营商环境如水，水活则鱼大。优化营商环境就是解放生产力、提高综合竞争力。尤其是在国内外经济环境错综复杂、企业经营压力加大的背景下，建立稳定公平、可预期的营商环境，降低各类交易成本特别是制度性交易成本，对于解决企业投资不能投、不愿意投、不敢投和往哪儿投等问题，具有重要意义。而且，当前不少国家都在出台政策优化营商环境，在这一全球竞争大背景下，更要增加紧迫感，进一步深化改革，持续优化我国营商环境。

虽然我们看到了我国营商环境在不断地优化、我们看到了地方政府在不断落实、我们看到了企业家群体重拾了信心，但是在营商环境这个大命题面前，这还仅仅只是迈出的几小步。营商环境永远是一个不断更新、完善的过程，也正是因为它的进无止境，才赋予了我国企业特别是民营企业发展壮大的源泉。

本文摘录自《招商引资研究报告》2022年6月号