作者：杨华

摘要：公务员、事业编和编外用工构成了当前乡镇人事管理的三元结构。三者的身份地位不同，角色扮演不同，责任担当也有差异。公务员政治地位最高，政治责任强，流动性大，在乡镇经历多岗位、多层级和全方位锻炼，拥有多元化、多层次的基层经验，乡镇对他们的培养目标是党政领导。事业编没有政治前途，最高职位是乡镇中层正职，他们在乡镇工作时间长，得到多岗位、长时段和全领域锻炼，对乡镇工作和农村情况熟稔，在县乡村拥有广泛人脉资源，他们是乡镇的“中坚干部”,做群众工作的专家里手。编外用工属于体制内的“外人”,他们工作相对稳定，有长远预期，岗位流动性弱，长期负责某一块工作，从而可以成为该工作的辅助人员或专业技术人员。该人事结构很好地将编制身份与治理事务结合起来，寓人才培养于工作机制之中，发挥不同编制群体的优长和特色，最终实现人与事、人员配置与干部激励的有效对接。

乡镇是我国最基层的政权组织，作为国家与社会、官与民的“衔接层域”[1],在落实上级政策措施、维持基层社会稳定、满足基层群众需求等方面扮演着无可替代的角色。同时，乡镇又是一个“不完整政权”[2],在机构设置、权力赋予、资源配备、激励措施上严重不足，然而治理事务和治理责任却压向了乡镇，造成了乡镇“责权利”不匹配的局面[3]。在这种情况下，乡镇工作人员就成了乡镇最重要的资源[4],能否充分调动和合理配置乡镇工作人员的人力资源，成为乡镇能否完成上级政策任务和辖区治理事务的关键[5]。

在人事编制性质上，乡镇工作人员主要有三类，分别是公务员、事业编和编外用工，他们构成了乡镇基本的人事结构。从调查来看，这三类群体虽然同在乡镇官僚体系内，在工作和生活上有较多交集的地方，但他们在身份、角色、地位、文化、个体期待、政治信念[6]等方面有较大差别，在录用、培养、分工、责任、待遇、激励、流动、出路等方面也大相径庭。进而，对他们进行调动和配置的方式方法也有所不同。由这三类编制人员构成的人事结构，在各地乡镇包括城市街道已相当普遍，县一级编制办也逐渐将编外用工纳入规范化管理。这样乡镇人事结构就呈现出稳定的三元结构。

学界对乡镇人事结构的研究主要有两条路径，一是“官吏分途”路径，二是“影子雇员”路径。前一个路径源于对帝制中国官僚制的研究，认为肇始于魏晋南北朝的“官吏分途”[7]是帝制官僚制的基本人事制度。在该制度中，官与吏的来源和流动有本质差异。吏的出路要较官窄，多数难有上升渠道。官则可以由中央统一调配，理论上升迁空间广阔。官代表中央管理地方，拥有较高的权威和地位。吏与地方社会结合比较紧密，有对地方事务和权力网络熟稔的优势，有长期而丰富的地方治理经验。官是代表中央的政务官，吏则是不带政治立场的事务官。正是由于官与吏“两者在职业生涯、等级位置、激励设置等组织制度方面相去甚远，造成了官僚体制的二元结构，从而与韦伯式的官僚科层制形成鲜明对比”。[8]

在“官吏分途”[9]路径下，周雪光提出“层级分流”理论来分析1949年以后中国大陆的官僚人事流动模式，发现“就某一特定行政层级来说，其上层的官员都是‘流动的官’,即他们在更大行政区域中任职和流动；而其下层的官员都是‘固守的吏’,即他们在同一区域中度过其职业生涯。”[10]针对当前乡镇官僚体制稳定的三类人事性质，刘建军等学者将乡镇人事结构概括为“群体三分”,将公务员、事业编和编外用工分别对应官僚群体、派生群体和雇佣群体，认为雇佣群体是影响地方和基层治理绩效的重要因素，而进入层级分流的精英官僚群体不仅是理性的群体，还拥有政党所赋予的使命。[11]

“影子雇员”路径主要研究对象是基层政府及党政部门里的“临时工”现象，涉及到了基层单位人事结构的不同侧面。所谓“影子雇员”就是政府里的临聘人员，社会上俗称“临时工”,他们由政府财政供养，但是缺乏固定编制。该路径研究将“影子雇员”与政府部门的关系定义为介于传统科层制与纯粹合同外包制之间，发现“影子雇员”的行为逻辑与运行机制兼具科层制和契约制的部分特点，认为基层政府的人事结构类似于“同心圆”结构，“从中心到外围以此为科层制—影子雇员—合同外包，呈现出一个渐变的谱系。政府与雇员的联系、责任机制等相继减弱。”[12]基层政府和部门直接或间接雇佣数量庞大的“影子雇员”,与这样一个刚性约束有关系，一方面基层编制锁定，公务员和事业编人员只出不进，甚至一些单位公务员和事业编出现空编空岗现象，另一方面上级下达的各种任务越来越繁重，要求越来越严苛，导致人力不够使唤，基层单位工作压力大。[13]为了应对这个局面，基层各单位都大规模地招聘编外用工。研究者还发现，基层编制软约束[14]、财政软约束[15]、基层自主性扩张[16]、治理有效性[17]、体制灵活性和适应性[18]等是“影子雇员”扩容的体制根源。由于“影子雇员”与公务员的身份差异、待遇不同、工作性质迥异，在政府内部形成了人力资源的“二元结构”[19]。这种“二元结构”既客观存在，也发挥了作用，同时亦被认为是对“同职不同酬”和“编制分层”历史积弊的“体制化”漠视[20]。

既有研究提出了许多颇具解释力的分析框架，为认识乡镇人事结构、干部流动、基层治理等现象提供了重要的启示和工具。但同时既有研究对乡镇人事结构也有些笔触未及的地方，比如，“层级分流”理论概括的是公务员群体在官僚体系不同层级中的分流现象，但是事业编和编外用工不存在分流现象。还如，“群体三分”只谈到了三者之间关系，而未对各自内部情况给予条分缕析。再如，“二元结构”理论将“有编”和“没编”人员进行二元区分，视公务员和事业编为同类人，而缺乏对他们之间差别的深入剖析。

本文在既有研究的基础上，以华北某镇为主要叙述对象，从公务员、事业编和编外用工“三元结构”的视角出发，厘清三者之间的异同及关系，讨论他们身份、地位、角色及自我期待的差异，如何影响他们在乡镇发挥作用的方向、重点和层面。对乡镇人事管理“三元结构”的分析，有助于理解乡镇如何通过人事工作推动乡镇的全方面工作，也有助于乡镇更好地调动和发挥不同性质、身份的工作人员的积极性，提高乡镇治理能力[21]。在下文中，依照基层习惯，公务员、事业编和编外用工三个概念，既指编制，也指相应编制的人员。

华北某镇是一个典型的农业型平原乡镇，常住人口近2万人，下辖18个行政村。该镇有39个公务员编制，其中包括15个班子成员，事业编23人。班子成员之外的公务员和事业编共47人，而最近若干年该镇通过“劳务派遣”方式招聘的编外用工达307人，各科室都还在喊着要增加人员。调查期间，乡镇就给国土所增加了3个编外用工人员。

华北某镇跟全国许多乡镇一样，其公务员在年龄上有一个断档，年纪比较大的公务员已经五十多岁了，年轻公务员多数在二三十岁，而四十多岁的公务员不多。原因是20世纪90年代乡镇工作人员录入不规范，许多由领导打招呼、作批示的人进入乡镇干部队伍，还有一些是从村干部群体中选拔任用，这样就使得乡镇人满为患、大量超编。实行公务员制度之后，各地的编制政策是消化超编人员，严控新进人员，之后许多乡镇差不多有十年左右的时间没有进人。2010年之后各地才发现问题很严重，乡镇工作人员年龄结构出现严重断档，有经验的老干部逐渐退休，而新招录的年轻人又还没有完全成长起来。目前二三十岁的年轻公务员大部分是在2010年以后通过公务员招考进来的。老一辈公务员在未来几年将陆续进入退休年龄，少数四十多岁的公务员也多进入党政班子了。为此，乡镇的“80后”、“90后”公务员都有着看得到的晋升空间。

公务员编制在基层又称行政编或干部编制，在体制内的地位超过事业编和编外用工。公务员的身份是干部，事业编归属于技术型岗位，不是领导干部的来源。公务员在理论上可以一直往上晋升。在华北某镇，公务员除了有较大的晋升空间之外，在诸如政治待遇、经济待遇和社会地位上都要高于事业编和编外用工。公务员会得到领导更多的眷顾和培养。新机构改革后，华北某镇所在县规定乡镇中层岗位一律由公务员担任。公务员的工资待遇和住房公积金要高于事业编。公务员是财政全额拨款，事业编则分三种，分别是财政全额拨款、差额拨款和自收自支。公务员有车补，事业编没有车补。同样级别的公务员和事业编退休后，前者的退休金要高于后者。县域体制内的许多福利，有的公务员可以享受，而事业编没有。

公务员在社会上的地位也相对较高，甚至事业编和编外用工也自我感觉较公务员低人一等。为此，有些事业编中层领导不习惯于指挥手下的公务员，因为很快这些公务员就会提拔为分管他们的副镇长，这会让他们很尴尬。在生活中，公务员与事业编有分化，事业编跟事业编和编外用工有更多交往，公务员的交往圈子也多在公务员内部。

从干部培养上来说，因为只有公务员身份的年轻人才有晋升空间，乡镇对新进来的公务员有一般化的培养路径，会将乡镇工作与干部培养结合起来。年轻公务员大部分是通过公务员统考进来的，至少都是本科层次，发达地区或大城市周边乡镇开始有硕士考进来，边远乡镇的硕士公务员多是选调生。因而，这批年轻公务员有较高的文化水平、文字表达、领会理解、总结创新等能力，乡镇一般会先将他们放到党政办公室和组织办(或党建办),这两个地方都有大量写材料、做文件等文字工作，而且加班加点、熬夜工作是常有的事情。把年轻公务员放在这些地方，发挥他们的特长，既可以把这几个地方的工作干好，又可以让他们得到锻炼。在这两个地方待上一两年，年轻公务员写材料的能力、政策理解和把控能力就大有长进。而且在两办工作，离领导近，可以得到领导近距离、多频次的指导，也可以受到领导言传身教的影响。党政办公室是综合协调部门，既要对接县两办，又要与村里打交道，还要服务党政领导和协调内部各科室，可以很好地锻炼年轻人对宏观政策的把握能力、综合协调能力、服务对接能力及熟悉乡村事务。在两办工作期间，乡镇还会安排年轻公务员跟随有经验的乡镇干部驻村，掌握群众工作方法，熟悉农村情况，了解怎么跟群众打交道和听懂群众的语言。

有了办公室和农村基层工作经验后，年轻公务员就可能被安排到站办所担任中层副职，或者在驻村片区担任副片长，或是被选派到县级主要党政部门，如两办、组织部、纪委、发改委等挂职锻炼。其中表现优秀的年轻公务员会被提拔为党政办或党建办主任，成为乡镇班子成员的后备干部。有的年轻公务员则会在多个中层岗位担任正副职后被提拔为乡镇副镇长。这样，他们就有了在领导岗位上锻炼的机会，他们站位的高度、思考问题的角度和担当的责任、分管的工作都较一般公务员、中层正副职又有较大差别，因此得到的锻炼也不同。相比较而言，事业编干部就不会有党政办、党建办和班子副职领导岗位的锻炼。

由于乡镇公务员是“有前途的干部”,乡镇在培养他们的同时也会保护他们，一般不会让他们承担风险较大的工作。即便会接触这些工作，也可能是由经验老道的干部带着，或者承担工作的时间不会太长。否则容易问题，既对乡镇工作不利，对年轻公务员的成长也有负面影响。所以，年轻公务员较少直接处理群众问题和复杂矛盾，他们在这些问题上主要是起辅助作用，他们获得的锻炼是了解复杂情况，知晓怎么去面对这些问题，而不掌握其中错综复杂的技术技巧和方式方法。当他们成长为副职领导之后，就有了副职领导的岗位权威，他们的经验和岗位权威足可支撑他们处理复杂的群众问题或利益矛盾。副职领导的权威使他们的气场不同了，他们能够调动的资源也不同了，群众对他们的认可度亦不同了，加上他们之前的经验可以让他们对问题和矛盾“知其然也知其所以然”,所以就能够处理相关矛盾问题。当然，也有情况是，他们担任副职之后，也就不需要再直接面对群众利益矛盾，或者可以通过调配人员和资源就处理掉了。

总之，乡镇年轻公务员有较多的锻炼机会，他们在乡镇多岗位、多层级的锻炼中，会获得较为多元化的乡镇工作经验。他们会成为乡镇工作的“万金油”、通才、全才，什么都了解一些，但是一般不会成为某一方面的专家，尤其难以成为基层群众工作的专家。年轻公务员在两办工作，写材料是他们擅长的工作，但他们也不可能像经年累月从事办公室文秘工作的人那样对文字近乎痴迷，他们不是写材料的专家。他们对群众工作只能说是略知一二，而不是精通。他们的优势在于不仅得到了多岗位锻炼，关键是多层级的锻炼。事业编也有多岗位锻炼机会，但他们的岗位多是平行的，层级性不够，所获得经验的边际效应难以递增。

公务员的多层级锻炼，使他们既有多岗位的经验，可以全面了解乡镇工作，又有多层级的经验，可以站在不同层级岗位上看乡镇工作、思考乡镇工作。层级不同，视野、角度和责任不同，信息对称性也不同，掌握的资源也有差异，那么对同一工作就会有不同的看法，会做出不同的决策，获得不同的经验。比如，具体做事的人想的是把事情摆平理顺就行了，中层干部要考虑对后续工作的影响，分管领导则要站在乡镇工作全局的角度思考问题。因为站位不同，分管领导做出的决策可能就不被具体做事的工作人员所理解，后者认为分管领导是瞎指挥。分管领导是从具体做事的人成长起来的，他自然知道下面的人是怎么个想法。即便同为正职的乡镇党委书记和镇长，他们的经验及掌握和调动资源的能力都有较大差异，思考和处理问题的方式就会有差异。没有担任过党委书记的镇长体会不到党委书记的酸甜苦辣咸。

乡镇对年轻公务员的培养方向是领导干部，而不是专业技术人才。正因为如此，年轻公务员知道自己的角色、位置和责任，干活就会比较卖力，表现较为积极主动。安排他们工作、对他们严厉要求、经常召集他们开座谈会、指导他们具体工作和职业安排、推荐他们外出学习、关心他们的生活、肯定他们的成长等，是对他们最好的、也是一般化的激励。不同岗位的流动，让他们得到成长，不同层级的流动则让他们获得晋升和成长的激励。从身份上来说，乡镇年轻公务员只要能够端正态度，工作积极肯干，就可得到领导的更多关注，获得提拔重用。从乡镇培养角度来说，乡镇对年轻公务员有相对明确的培养目标和相对成熟的培养路径。培养目标是领导干部，培养路径是“办公室—农村工作—中层岗位—副职岗位”。只要是公务员身份，就能够获得较事业编、编外用工更多的锻炼机会和领导关心。对公务员的激励主要是政治激励，包括他们的能力提升和职位晋升。

公务员对自己的公务员身份有清晰的认知，也有较高的角色期待，并在工作中严格要求自己。有了“身份”外加“努力”,他们更倾向于认为获得提拔重用是理所当然的事情。公务员基于身份的期待是不断晋升。县乡公务员对自己的最低期待是晋升为副科级干部。如果在某个年龄段没有得到相应的职位，他们觉得这是对公务员身份的不公平。他们作为公务员在事业编和编外用工面前有天然的优势感。事业编在县乡的最高职务是中层正职，公务员地位比他们高，至少要高于这个职务即副科级。超过年龄没有得到相应的提拔重用的公务员，普遍地会消沉，逐渐消极怠工，牢骚满腹，积极性很难再被调动起来。譬如公务员到三十岁担任中层正职，三十五岁时提拔为班子成员，四十岁时成为正科级干部，被认为是正常的提拔重用，这会对他们起到激励作用。但是如果公务员到四十岁时被安排到中层正职，就起不到激励效果了，他们并不认为这是提拔重用，反而觉得是负担和累赘。因为他们认为自己早就应该得到这个职位，只是受到不“公正”待遇而导致自己蹉跎了岁月。这个年龄再给他中层正职已没有意义了。

调查发现，担任乡镇中层正职的一般是年轻公务员和中年事业编，而较少中年公务员。当他们没有晋升空间之后，他们会以各种理由推掉中层职务。但是中年公务员身份和地位摆在那里，他们不担任中层正职，其他人担任也不好指挥他们。即便是占着中层岗位的中年公务员，工作积极性也很难被领导调动起来，发挥不了他们作为“老乡镇”的积极作用。有的乡镇为了调动这部分老公务员的积极性，会给他们积极争取副科级待遇(副科级非领导职务)。他们不是班子成员，但参加班子会议，分管一部分工作。

真正的“老乡镇”是工作上十年、年龄在三四十岁及以上的中年事业编。乡镇事业编有几个来源，一是20世纪90年代通过各种渠道进入乡镇后再经过相关考试而转变为事业编身份。二是毕业考入县职能部门而分配到乡镇“七站八所”的大学生，有些还是重点本科毕业生。三是拥有城市户口的退伍安置人员，这部分人在有的地方是事业编的大头。笔者调查的中部省份某城关镇，有公务员编制43人，事业编有97人，其中事业编中90%以上是退伍安置人员。

在华北某镇，事业编要较公务员有更多的编制配备，县一级就有设定事业编的权力。许多单位进不了公务员，就千方百计地增加事业编。新一轮机构改革后，公务员和事业编都定编定岗了，乡镇进事业编也难了，但是几率还是比公务员大。

事业编没有政治晋升空间，这是他们较公务员的天然弱势。再加上他们来源复杂，文化层次相对较低，即便他们年轻有干劲，乡镇领导的注意力也难以投射到他们身上。刚进来的事业编一般不会安排到党政办或党建办这些跟领导接触多的办公室，他们要么被安排到纯专业科室，要么安排到与群众直接打交道的办公室。前者负责的是专业事务，如财务、统计、国土、民政等，好处是中规中矩，能够按时上下班，缺点是难以做出惊天动地的成绩，领导关注度不高。后者是负责处理群众问题和矛盾纠纷，综合性较强，可以得到锻炼，但是也容易出问题、受处分。

就胜任工作而言，除了文字材料外，公务员能做的，事业编也都能做，二者工作交集较多，区分不大。但是乡镇对事业编没有像公务员那样有整套体系化培养路径或规划，对他们的培养方向主要是做群众工作。这与事业编的身份有关系，一方面，事业编没有政治前途，除非招考否则将无法在层级上和单位之间进行流动，他们工作第一站一般也是最后一站。他们长期在一个乡镇工作，对乡镇工作、乡镇工作人员、乡村情况、农村干部以及县里各部门都较为熟悉，有利于他们开展群众工作。相比较而言，公务员的流动性大，在各岗位待的时间都不太长，难以深度熟悉农村情况，也不精通群众工作。

另一方面，事业编相对于编外用工是正式身份，是农民眼里的领导干部，由他们来做群众工作有合法性，也有权威性。相对来说，编外用工在乡镇工作时间也可能长，也了解情况，工作也接地气，容易深入群众跟群众打成一片，但是他们的非正式身份使他们难以代表乡镇。那么，群众工作由有体制身份权威的事业编，带着编外用工一起做就比较合适。

鉴于事业编在乡镇扮演的角色，乡镇会将事业编安排在不同的群众工作岗位上进行锻炼。比如信访办、综治办和片区工作。事业编是驻村包社区的主力军。即便是在专业科室的事业编，经过几个岗位的轮岗，就可以成为相对成熟的群众工作老手。驻村片区领导和主要驻村干部多是事业编。年轻公务员一般不单独驻村，而是由事业编带着驻村，公务员协助做些工作，复杂的问题由经验丰富的事业编牵头处理。在这个意义上，事业编是乡镇“传帮带”的主力，从乡镇走出的领导干部都接受过事业编的基础训练。

乡镇不会让某个人长期驻某个片或某个村，这样虽然工作方便，但会给工作人员带来职业倦怠，按惯性工作，也会带来一些利益勾连问题。因此，乡镇会隔若干年调整一些驻村工作和其他岗位工作，这样会给工作人员带来新鲜感，给他们新的工作动力。最终也让事业编全方位地了解乡镇工作和农村情况。

事业编没有政治前途，乡镇在安排他们工作的时候就不需要考虑岗位或工作风险问题。即便被问责了，对事业编也影响不大，最多奖金没了。乡镇涉及到复杂矛盾、重大利益的事情，都由经验丰富、手段老练的事业编在一线处理，他们是乡镇的“中坚干部”[22]。

由于事业编不流动，而公务员是流动的，那么事业编之间在工作和生活中就可能结成较为紧密的关系。他们不仅相互熟悉，而且有共同的工作经历、情感体验，因而容易交往到一块。有些事业编在“传帮带”的过程中会形成“师徒”关系，或者在长期工作配合中形成“盟兄关系”。他们在一起工作磨合得较好，工作起来较为轻松默契。有些长期担任中层正职的事业编，跟县级领导和各部门关系都有较好的私人关系或工作关系。这些关系的建立，有的是他们负责的站办所在与上面职能部门的对接中，时间长了工作关系就变成了私人关系；有的是有些部门、科室领导是从他们手下上去的公务员；有的是他们之前的领导担任了职能部门或县级领导。这些关系对于他们开展工作都有助益。所以，有些事业编会成为乡村、乡镇和县里各类关系的“结点”,他们掌握着高质量的人际关系资源。

相对于公务员来说，事业编精通群众工作，是农村工作的专家，“有经验的同志，老百姓一张嘴就知道他要什么”。但他们缺乏层级性岗位锻炼，在视野、站位高度、对政策的理解上较公务员有差距。

事业编在乡镇工作上了十年，就能够成为农村工作经验丰富、各类社会关系网络广泛的“老乡镇”,他们是乡镇领导所仰赖的乡镇工作的主力，将他们的工作积极性调动起来是乡镇工作的关键。事业编的天花板是中层正职。对事业编最大的政治激励是将他们安排到中层正职的岗位上。与公务员不同，无论年龄多大的事业编，只要擢升为中层正职，就是对他们工作和个人的肯定，他们就会从中得到激励，会将分给自己的一摊子事情做好。事业编在晋升上完全没有期待，他们认为中层岗位、副科级岗位都是为公务员准备的，当他们没有得到晋升时，就不会怪罪于领导和体制，而认为是自己身份使然。而当他们得到晋升的时候，会被认为是“意外的惊喜”,从而能够激发他们工作的动力。

正式的中层岗位是有限的，乡镇需要制造一些中层岗位来安排和调动事业编“老乡镇”。比如划片区管理，片长或区长一般安排事业编老乡镇担任，或者内设中层机构，如为加强农村改厕工作，设立“改厕办”,主任由老事业编担任，还如大气办、棚改办、治超办等。增设中层岗位，既能满足工作需要，又能安排老事业编。虽然“片长”“区长”不为县组织部红头文件承认，县编办还要求整顿乡镇内设机构，但是这些片长、主任在乡镇地位很高，受到乡镇主要领导的重用和分管领导的重视，可以列席乡镇党政联席会议，能够高频次地接触乡镇主要领导。他们向乡镇主要领导提的一些工作或私人请求，主要领导能办到的会尽量办到。获得领导重视，负责一摊子事情，在乡镇会有更多人愿意跟他们交往，会扩大交往圈子。而不愿意做事、能力又不行的事业编，在单位很少有朋友。

除了领导重视之外，对事业编的激励还包括人与事的结合、人与人的结合。人与事的结合就是将事业编的特长和偏好与相关治理事务结合在一起，让他们做喜欢做和擅长做的事情，这样就可以发挥他们做事的积极性和主动性。譬如某事业编喜欢不受约束的驻村工作而不是办公室工作，就可以将他从办公室调去驻村。人与人的结合是指工作团队之间的有机搭配。相互熟悉或有过工作关系的人在一起工作配合起来会较为默契。有“师徒关系”或“盟兄关系”的团队成员，团队协作的组织成本更低。乡镇就是要通过某种机制创新将事业编与治理事务、事业编之间有机搭配起来，达到在工作中激发事业编的工作积极性。

对于年轻事业编，中层领导或分管领导会鼓励他们报考公务员，或者在县一级有事业编调转公务员的机会，领导会极力帮他们争取。领导的关心是对年轻事业编激励的重要方式。

如果没有很好的机制将事业编调动起来，事业编就会成为乡镇最油滑、最散漫、最不把领导放在眼里的一个群体。年轻公务员有内在的进步动力，工作和成长的主动性强。事业编没有内在做事的动力，做不做事，能力增长与否，他们得到的工资不会涨，职位也不会晋升，所以需要乡镇创造机制给予激励。

事业编抱怨最多的不是没有晋升空间，而是干同样的活，工资待遇却与公务员相差很大，这是对他们不公平的地方。中部省份某镇普通公务员的工资每月是5000—6000元，而同级别事业编工资每月只有3000多元。这个差距导致事业编心态上不平衡，工作责任心不强。某担任片长的事业编说，“待遇与动力要同等。如果我是公务员，要我干什么都心甘情愿，而我是事业编，(拿这点待遇)心里总是有隔阂”。最近几年，华北某镇的事业编逐渐在工资上与公务员持平，这对事业编是不小的鼓励。

编外用工是编制硬约束和公务员、事业编难以充分调动起来，乡镇又要完成上面不断加重加压的任务的必然选择。乡镇编外用工经历了一个从不规范到逐步规范的过程，从乡镇在财政允许的范围内随便招人到县编制办纳入编制管理。沿海发达地区编外用工兴起较早，也较多，规范化程度较高。广东顺德地区将编外用工称作“雇员”,乡镇“雇员”由县组织部门进行统一考试招录，有逐步正式的倾向。苏州村一级工作人员是编外用工，需要乡镇组织办在全县范围内组织招聘考试。华北某镇所在县的编外用工形式多样、性质各异，既有条线自己的编外用工，花的是市财政的钱，也有县财政拨款的县直部门编外用工，乡镇还有大量自支财政支持的编外用工。该县财政局、编办、社保局都搞不清全县到底有多少编外用工。华北某镇307个编外用工就属于乡镇自支编外用工。

华北某镇的编外用工是“劳务派遣”性质，这些编外用工在劳务上并不与乡镇发生关系，乡镇只与他们所属公司签订相关协议，他们的薪资及“五险一金”之类的待遇都由所属公司发放。乡镇每月只将总费用打给所属公司。编外用工的考核在乡镇，乡镇对工作表现进行定性评价，并发给所属公司。乡镇有对工作不积极和考核不合格的编外人员给予开除、劝退和不再续聘的权利。编外人员的工资待遇根据工作性质不同有差异，实发工资一般每月在1600元到4000元不等，另每月有1600元左右的保险和120多元的公积金。

从调查来看，乡镇编外用工主要有两大类，一是普通类，主要是环境保洁员、环境综合巡查员、保安、消防安全巡查员、城管协管员、食药检察员、治安巡查等。华北某镇的环境保洁员就有110人，占全部编外用工的三分之一强。二是专业类，主要是在各职能科室负责相关专业事务。如农经科会计有4个人，经发科文职2人，网格办文职5人，派出所流管员8人，社保所劳动保障协管员25人，民政办养老助残员8人。专业类事务较普通类事务专业性要强，要求的文化水平和电脑操作水平较高。普通类的最低学历是初中，保洁类没有学历要求。专业类要求中专、高中以上学历。专业类的工资待遇要高于普通类。

从年龄层次上看，除了外勤巡逻以二三十岁的年轻人居多外，其余类别，尤其是在办公室上班的专业类编外用工，70后、80后的比较多，有一部分60后和90后。保洁类的60后比较多。从性别上看，外勤巡逻的男性较多，保洁和专业类的女性较多。总体来看，70后、80后的女性居多，与这个年龄段的女性有家庭需要照顾有关。她们二十多岁到北京等大城市打工，后恋爱、结婚和生育，到三十多岁、四十多岁，小孩读小学、中学，需要有人照顾和陪伴，同时有的家庭老人也需要有人照料，她们返回本地，她们的老公则继续在外打工。编外用工相对稳定，有正常的上下班时间，是这一年龄段女性比较好的就业选择。在户籍上，本乡镇农业户籍的多，城镇户籍较少。越是偏远乡镇，城镇户籍的编外用工越少。在城乡一体化程度较高的乡镇，编外用工农村和城镇户籍达到了对半的程度。有不少在县城居住的编外用工驱车到乡镇上下班。

乡镇招收编外用工的一个重要原因是公务员、事业编难以调动起来。这一点在条线部门更为明显。条线部门的许多工作要下乡落地，就要调动乡镇和村里的力量来推动工作。[23]在华北某镇所在县，条线部门就直接绕开乡村两级，通过给条线部门增加编外用工和在村一级设腿的形式来补充条线在乡镇的力量，将条线直接延伸至村一级。所谓“设腿”就是在村里招聘条线的固定协管员或信息员，由此人负责某个条线在村一级的职能。这样做，条线推动工作就不需要去调动乡村两级组织的力量，省却了许多麻烦。

相对于公务员和事业编，编外用工是身在体制的“体制外人”,他们要听话、好管得多。之所以如此，有以下几个原因：一是乡镇掌握着编外用工的“生杀予夺”的大权，乡镇对编外用工不满意，可以给予包括开除、不续聘等处罚。而公务员、事业编只要正常上下班，又没有违法乱纪，乡镇就拿他们没办法。二是在乡镇工作，对于编外用工来说算是比较体面的工作。虽然工资待遇不高，但是相对稳定，而且在正规单位上班走出去、说出去都有面子。三是既能工作，又能照顾家庭，在普通的农村乡镇很难找到这样的工作。四是在乡镇工作，与乡镇领导干部共事，可以在乡镇一级构建自己的圈子，既能满足高层次交往的需求，在乡镇关系网络里也好办事。所以，一般编外用工都较为珍惜他们的工作，工作积极性较高，自我满足感较强，容易被调动起来。

为了更好地调动编外用工的积极性，乡镇站办所领导仍要花费一些功夫，包括构建相关工作机制和私人关系。

工作机制包括对编外用工进行分工，每个人或几个人负责某一块工作。将工作包干给他们，发挥他们的主体性，让他们成为某一方面的专家。工作上的进步与专业化，能够激发他们的内在动力。再一个是在编外用工内部构建类似科层制的层级，使他们有“晋升流动”的空间。这在沿海发达乡镇做得比较系统，编外用工可以在乡村两级流动，最高可以做到乡镇副股级干部。中间有四五个台阶，每个台阶的工作、待遇和地位都有差异。在华北某镇，如果负责某一块工作的编外用工有两三人，则在他们中间选配一个负责人，再在其内部进行分工。这样，在编外用工内部形成等级层次，有领导和职员之分，可激发他们向上流动的动力。华北某镇的网格办是隶属于综治办的单位，网格办现有6个人，都是编外用工。综治办主任现在直接对接六个人有点困难，加上他们内部比较散漫，没有明确分工，无法形成协作。综治办主任便在他们中间选一个主任和一个副主任，再对成员进行相对明确的分工。这样做的好处是将领导负责和分工负责结合起来，对积极分子和普通人员都能给予激励。乡镇给站办所增加编外用工，可以在站办所内部对编外用工进行工作分工和层级分立，这样既是对站办所主任的激励，也是对站办所编外用工的激励。

一般的站办所人员都比较少，有的站办所只有主任一个正式编制。有的站办所甚至没有公务员或事业编，由其他站办所主任或分管领导兼任主任，再由编外用工担任副主任。站办所长就主要依赖于编外用工来干活。站办所长虽然可以对编外用工人员进行评价，但是他们没有撵走编外人员的权力。为了更好地团结和调动编外人员，站办所长还得给他们争取相关的福利待遇。当编外用工过了一个聘期后，站办所长会为他们下一个聘期争取提高工资，以提高薪酬的方式激励他们[24]。编外人员较公务员、事业编在机关食堂用餐要贵一些，或者没有用餐权利，站办所长会给他们争取平等的权利。编外人员也享受不到工会的福利，站办所长会从相关工作经费中给他们补齐这部分福利。站办所长还会给编外人员办一些力所能及的事情。为了拉近与编外人员的距离，站办所长私下里与手下的编外人员也有较密切的接触，包括聚餐垂钓等。有一定文化的年轻编外用工，站办所长还会鼓励他们报考公务员或事业编，适当给他们腾出备考时间。这些措施对于编外人员来讲都是额外的或是期待之外的，稍加施与就会构成激励。

编外用工招聘权力掌握在乡镇，也就是在乡镇领导手中。在华北某镇，编外用工是一项稀缺资源，并不参与市场竞争，主要是通过领导“安排”进来的，只是名义上要经过“劳务派遣”这一中间环节。除保洁、保安、厨师之外，其余岗位的编外用工都是乡镇各级领导推荐、介绍进来的，与乡镇权力有着紧密的社会关系。站办所长也搞不清楚手下编外人员背后有着什么样的社会关系。在工作中，站办所长也要小心谨慎，一般不会对编外人员大呼小叫，也较少批评。

在站办所内部，随着编外用工的增多，公务员、事业编和编外用工的分工也逐渐清晰化。公务员或事业编担任站办所正副职，负责领导协调工作，还负责业务内的群众工作。编外人员则各自负责一块业务工作，包括站办所行政、对接上面部门和服务群众。比如华北某镇土地科，原有科长1人是事业编，2名编外用工，后增加1名编外人员。科长的主要工作是调解土地纠纷。3名编外用工分别有一块专业事务，对接国土所的不同科室。这种分工使得公务员、事业编从具体的电脑、文案、材料、跑腿等业务中脱离出来，专注于领导和群众工作。这样一来，许多编外用工就成了熟练的办公和专业技术人员，站办所越来越离不开他们。负责外勤的编外用工，除保洁等之外，主要担负执法、巡查等方面的辅助工作。

公务员、事业编和编外用工构成了当前乡镇基本的人事结构。三者的身份不同，在乡镇的地位和角色扮演不同，承担的责任也有差异。公务员政治地位最高，属于稀缺品，乡镇对他们的培养有多岗位、多层级和全面性的特点。乡镇公务员在多个科室和不同层级岗位干过，熟悉农村工作，了解乡镇情况，有多层级行政管理和领导的经验，有较广的视野和较高的站位。乡镇对他们的培养方向和目标是党政领导。事业编的政治地位远低于公务员，他们一辈子在乡镇摸爬滚打，流动性不大，对乡镇工作和农村情况相当熟悉，在县乡村拥有较广的人脉资源，他们中的许多人是群众工作的专家里手。编外用工属于体制内的外人，但他们在体制中的工作相对稳定，有长远预期，岗位流动性弱，长期负责某一块工作，从而可以成为这块工作的辅助人员或专业技术人员。

公务员在乡镇扮演的是领导的角色，其身份属于政治身份，他们与身份相匹配的政治责任意识和自我约束意识较强，主要从事政治工作，代表党对乡镇进行政治、思想和组织领导。年轻公务员还要负责科室的行政管理工作。事业编长年在各科室打转和与群众打交道，有很强的行政管理能力和群众工作能力，是党政决策的执行者，他们的工作主要是负责科室的行政管理和农村群众工作，中年事业编是农村群众工作的中坚力量。编外用工没有体制身份，不具备独立开展群众工作的正式权威，他们主要从事辅助性工作和专业技术性工作。

基于以上分析可知，乡镇人事管理已形成了稳定的三元结构。这是一个权力地位结构，公务员、事业编和编外用工在乡镇的权力地位依次递减，三者之间界限分明、事责权利明确。虽然有编外用工向事业编、公务员转化，及事业编向公务员转化的偶然现象，但巨大而稳定结构性区别是常态，对基层体制内权力关系、基层治理、国家与社会等都有着深远影响。

从官吏分途和层级分流角度来讲，公务员扮演的是“官”的角色，他们在乡镇层级向体制“干流”集中并向上流动；事业编则被分流下来，成为驻留地方的“吏”;编外用工无所谓分流，他们是体制内的“民”。所以，公务员的流动性最强，除了横向流动外，他们主要是纵向流动。事业编的流动次之，他们有低层级的纵向流动，主要是岗位之间的横向流动。编外用工的流动性最弱，他们长期从事某一个岗位的工作。如此，该人事结构塑造了中央、地方和基层社会三者关系的结构性特征。公务员代表的是自上而下统一的政治权威，事业编是地方体制利益的代表，编外用工则代表的是基层社会。三者对立统一于体制内，既有利益一致性关系，也存在利益博弈关系。

人事结构服从于治理需要。乡镇人事管理三元结构，很好地将编制身份与治理事务结合起来，将人才培养寓于工作机制之中，发挥不同编制群体的优长和特色，最终实现人与事、人员配置与干部激励的有效对接。

对于乡镇人事配备来说，公务员的人数不宜配备太多，以减少其内部竞争，增加他们向上流动的机会，激发他们的工作动力。公务员身份决定了他们的工作动力、政治责任和角色期待。乡镇政治激励的空间小、措施少，如果过多的公务员无法向上流动，他们就会归咎于晋升流动机制不畅，质疑政治公平问题，从而不仅难以调动工作积极性，还可能成为乡镇运转的梗阻。如果向上晋升的机会大，只有少数或个别没有获得晋升流动，滞留下来的人会认为自己没有能力，或没有把握机会，而不会嗔怪体制。

事业编的编制配备应该比公务员多至少一倍的规模，因为事业编既能做事，又不耗费太多政治和经济资源。事业编不流动，乡镇科室行政管理和农村群众工作主要由他们来做。他们对自己没有政治期待，不晋升也不会有抱怨，因而不需要占用乡镇稀缺的政治资源。只要给予他们一定的政治地位，或者增加经济待遇，就容易调动他们的积极性。乡镇越来越多的行政辅助性和专业性事务由编外用工来完成，在编制硬约束下，扩招编外用工有其必要性。在体制内有一份稳定且收入还可以的工作，对于编外人员来说就是最大的激励，他们是体制内最容易调动起来的人。如果一个乡镇有60或70个普通工作人员的规模，那么，公务员、事业编和编外用工比较合理的配置比例是1∶2∶3或1∶2∶4,也就是公务员10人，事业编20人，编外用工30至40人。

基金： 教育部人文社会科学研究青年基金项目“全面从严治党视域下基层‘小官贪腐’治理机制研究”(18YJC710086)

作者简介：杨华(1981—),男，湖南郴州人，社会学博士，武汉大学研究员，博士生导师，从事农村社会学与基层治理研究

来源：《西北师大学报(社会科学版)》期刊