作者：方金燕 农村宅基地是我国农村经济发展中重要的要素资源。改善盘活宅基地资源要素属性，提升农民财产性收入，发展新型城镇化，以城带乡促进城乡融合发展，对解决我国广大农村发展不均衡、不充分问题具有重要意义。 一、宅基地改革赋能乡村振兴的理论逻辑（一）宅基地改革的成因分析伴随着我国传统城乡二元结构的变迁，农村经济社会产生了剧烈变革，大量农村人口转移到城市，农村宅基地资源闲置现状普遍，一户多宅、宅基地利用粗放、“空心村”问题严峻。同时随着农业现代化进程的推进，农业机械化开始在农村普及，种养殖生产等设施及配套用地需求日益多样，对乡村产业用地标准和管控提出了更高要求，一些农文旅融合、乡村产业配套、特殊经营等项目用地缺乏新增建设用地指标，形成我国农村土地资源大量闲置与大量缺乏并存的局面。 从“三区三线”划定以后，为落实耕地保有量、永久基本农田及储备区、粮食“两区”等指标任务要求，农民集中居住、乡村产业发展、公共服务配套等所需的集中规模化建设空间受到挤压，这就需要从存量中找空间，通过“存量+增量”协同方式配置土地要素保障乡村建设用地，因此宅基地作为最大的存量土地资源，如何改革盘活闲置宅基地资源成为了各地政府的重要研究课题。 （二）宅基地改革赋能乡村振兴的机制框架宅基地改革赋能乡村振兴的实质就是释放农村闲置宅基地作为土地要素的资源属性。一是将闲置宅基地转为集体建设用地发展相关产业，或利用闲置宅基或闲置住宅发展餐饮民宿、乡村旅游等乡村产业，或融合乡村文化产业，发展共享农庄、艺术工作室等从而实现“产业兴旺”。二是重新规划村庄布局，将宅基地整治与乡村风貌提升、农村人居环境整治有机结合，选择较优区位统一规划集中建房，同时完善乡村基础设施建设从而实现“生态宜居”。三是保留原有乡村肌理，彰显历史文化风韵，传承、激活、创新民俗文化，发展文化周边产业等实现“乡风文明”。四是组建基层村民管理自治小组，对宅基地改革盘活实现全过程自治，提升基层治理水平从而实现“治理有效”。五是多元安置宅基地退出农户、增加农户财产性收入、闲置宅基地引入产业带动农户增收等实现“生活富裕”。 二、宅基地改革赋能乡村振兴的现实困境伴随农户收入结构的变革，农业已不再是绝大多数进城农户单一收入，进而农户对宅基地的依赖程度也在降低。尽管如此，宅基地作为农民的保障性福利，依旧被进城农户视为他们退守农村的最后退路，目前农村闲置宅基地普遍面临着“退出难”“流转难”“盘活难”的困境。 （一）闲置宅基地“退出难”由于土地制度、产权关系、土地规划管理、农民观念和政策支持等多方面因素限制，农村闲置宅基地存在“退出难”的困境，主要体现为土地退出机制不畅、产权不清晰、土地规划管理不到位、农民观念和利益顾虑及政策支持不足。 （二）闲置宅基地“流转难”由于土地制度、产权关系、流转需求、政策限制等多方面因素限制，农村闲置宅基地存在“流转难”困境，主要体现在土地流转制度不完善、宅基地产权不清晰、流转需求匮乏、地域差异和政策限制及文化习惯与传统观念影响。 （三）闲置宅基地“盘活难”由于土地制度、土地规划管理、盘活途径、资源投入和政策支持等多方面因素限制，农村闲置宅基地面临着“盘活难”困境，主要体现为土地使用权不明晰、土地规划管理不到位、盘活途径不畅、资源投入不足和政策支持不足。 三、宅基地改革赋能乡村振兴的浙江实践2018年我国宅基地“三权分置”制度首轮改革启动，33个试点县中浙江占有两个席位，即义乌市和德清县，2020年二轮宅基地改革试点中，浙江在此前基础上又新增三个县及一个地级市，即象山县、龙岗县和江山市，以及绍兴全市，实际上，除上述试点县市外，浙江全省早在2012年就开始布局农房改造工作，后各市（县区）将农房改造工作与宅基地改革制度有机结合，有效保障浙江农户的农村宅基地基本权益，积极唤醒农村“沉睡”资本，成功缩小城乡差距，实现乡村振兴目标。 据浙江省统计局官网数据显示，2023年浙江农民人均可支配收入达到37565元，城乡收入倍差缩小至1.89，这与浙江全省各县市积极探索农村闲置宅基地改革制度，有效解决闲置宅基地“退出难”“流转难”“盘活难”困境是密不可分的，以下为解决闲置宅基地“三难”困境的浙江实践具体分析。 （一）夯实制度基础，多手段畅通退出路径针对机制不通畅、产权不明晰、规划不到位、利益会受损等影响农村闲置宅基地退出因素，浙江各地针对性出台了相关政策，以下为具体实施措施。 1. 夯实制度基础，畅通柔性退出路径：诸暨市针对因继承、买卖等造成权属争议的情况，实行“权益协定、村级会审、镇级确认、特殊另议”的简易确权程序，向主动退出宅基地使用权的农户发放“保留权票”，在方便农户的前提下最大程度保证退出的自愿性、公平性及透明度。2023年截至9月底，累计有偿退出宅基地485宗。泰顺县制定出台《泰顺县闲置宅基地和闲置农房激活利用工作实施方案》《泰顺县农村宅基地审批管理办法》等4个文件，明确审批管理、有偿使用、有偿退出等重点问题，为推动改革提供制度保障。 2. 探索补偿机制，激励农民自愿腾退：兰溪市建立符合农民意愿的宅基地退出补偿机制，对“一户多宅”、超出批准面积等违法取得的宅基地，由村集体收回统一利用，村内适合集中盘活的闲置宅基地，可在双方自愿情况下与其他农户进行等价调配置换，2023年截至9月底，已盘活870宗闲置宅基地和农房，总盘活面积达17万平方米。宁波奉化区探索“三权”有偿退出，将闲置宅基地进行回收统筹合理利用，2022年起累计征收土地4634亩，发放征地补偿费用超2.6亿元。泰顺县探索宅基地退出补偿激励机制，推出“货币腾退”“房屋置换”“入股分红”等宅基地退出模式，累计补助达10.07亿元。 3. 优化规划布局，美化村庄人居环境：绍兴市全面编制1587个村庄规划，优化农村生产、生活、生态空间布局，推动农民适度集聚。新昌县实施“共富生态搬迁”，已推动40多个高山远山自然村的1000余户农户退出原有宅基地，向集镇和城市周边集聚。平阳县以山门镇石牛坑村为试点，划定镇中心区域为该山区村整村安置点，并对资源退还宅基地的农户给予相应的货币补助，截至2023年11月，石牛坑村共退还383间宅基地。绍兴市多措并举完善“以宅换钱”“以宅换房”“以宅换宅”“以宅换权”等模式，全市已实施宅基地退出利用项目33个，盘活闲置宅基地及低效建设用地99.2万平方米。 4. 城乡融合发展，推动农房增值空间：德清县自2021年8月出台《德清县集体土地上住宅房屋征迁房票安置实施意见》，针对县城周边城郊接合部，实施城镇开发边界内宅基地退出置换房票制度，推进产业发展和新型城镇化建设，截至2023年9月底，通过房票方式共退出宅基地299户，占退出农户的26%，其中非中心城区农户选择房票退出的比例高达45.7%。海盐县依托城乡一体化新社区规划，加快推进宅基地置换和农房集聚，累计2.5万余户农户搬进了城乡一体化新社区，形成大型千户社区4个。 （二）线上线下融合，多层级激发流转活力针对流转制度不完善、产权关系复杂、流转需要匮乏等影响闲置宅基地流转因素，浙江的做法主要有： 1. 完善机制体制，构建服务支撑体系。平阳县出台《平阳县农房“浙建事”全生命周期综合管理服务系统落地应用工作方案》，审批时间缩短至10个工作日，“浙建事”系统纳入全县953名农村建筑工匠供农户选用，实现农户一键通办、农房一码到底、流程一账可查、政府一图通管。2023年11月止，全县累计审批宅基地545宗，占地面积3.86万㎡。德清县出台宅基地使用权流转登记办事指南，制定标准化的格式范本，对闲置农房和闲置宅基地盘活方式、租赁期限、收储模式、流转对象、经营产业、流转程序等方面进行规范引领。 2. 线上线下融合，创立规范交易平台。德清县依托闲置农房和闲置宅基地数据库，开发“宅富通———农房激活一件事”应用，打通小农户与大市场的对接通道，破解供需双方信息不对称等制约因素。采用实景三维、VR技术、现场照片对闲置宅基地和农房直观立体展示，让潜在客户“身临其境”查看周边生态环境、农房构造、交通设施，促进价值发现，提高流转效率。截至2023年9月底，已有105宗闲置农房在线上完成“挂牌”流转。平阳县开设闲置宅基地和闲置农房信息发布网，在限定主体范围等前提下，可通过宅基地异地置换、统一回购、招租拍卖、公开竞价及农村宅基地使用权的有偿流转等，发挥交易平台在对接市场、配置资源等方面的积极作用。截至2023年11月，在该平台发布交易信息500余则，实现交易417宗。 3. 创新转让方式，适度放活转让主体。象山县探索宅基地跨村转让方式，对受让人为县域范围内符合宅基地申请条件的村集体成员，允许通过拍卖、赠予、置换等方式实现跨村、跨乡镇流转；支持宅基地资格权人将宅基地（农房）、村集体经营性建设用地与投资者合作建房、合作经营。德清县针对宅基地流转受限，使用权流转缺乏规范性制度保障问题，制定“双使用权”登记颁证文件，对盘活流转的农房设定房屋使用权，在全国率先为外来民宿业主颁发“宅基地使用权+房屋使用权”的“双使用权”不动产证，签订规范流转合同，实行物权加合同双重保护，证书可抵押贷款、可再次流转，具备流通价值。截至2023年9月底，已登记发证23本。 4. 引入市场机制，发挥资源配置属性。丽水市与阿里淘宝公司等签订战略合作协议，实施农村产权流转交易网络竞价合作模式，拓展农村产权和生产要素的流转通道及商品化价值。截至2023年9月底，全市共完成19宗网络竞价交易，成交金额213.26万元。绍兴市柯桥区制定资格权跨集体实现的7个基本流程，通过市场化分配竞争机制，构建起宅基地市场价格体系，有效缓解了农房私下不合规交易现象，降低了宅基地管理难度和信访风险。36宗宅基地成功拍出，其中本村农户7宗、村外街道内7宗、街道外22宗，总起拍价1220万元，总成交价1358万元，最高溢价率66.67%。 （三）培育特色产业，多元化释放盘活潜能1. 发挥资源优势，导入特色产业体系。丽水市探索“企业+村集体+农户”抱团发展模式，农户可在入股同时返聘成为员工，实现“租金+薪金+股金”“三金”致。如莲都区利山村村民出租闲置农房并入股返聘，农民人均可支配收入在13年间提高了5.8倍。兰溪市充分挖掘乡村历史文化和生态资源，利用闲置宅基地和民居发展特色民宿、农家乐、非遗展馆等旅游业态，推进文旅深度融合发展。游埠古镇利用“美食+摄影”旅游品牌，利用闲置民居开设早茶街，改造古董相机展览馆、郎静山纪念馆，实现年均增收10亿元以上，村集体经济每年增收40余万元。 2. 满足人才需求，吸引各类乡创人员。泰顺县以现有产业为基底，吸引乡贤、农创客、大学生等人员利用自有和闲置农房回乡创业。如龟湖镇通过盘活闲置农房，打造泰顺石主题文化公园、泰顺石文化驿站和泰顺石文化一条街，招引60多家泰顺石商户和众多石雕人才入驻。温岭市通过“国资+”“文创客+”“原住民+”等多元化的开发模式，引进资本、人才开发利用闲置农房。目前，已建成投运43家石屋民宿，占闲置石屋的90%以上，使用权转让价从2万元左右提高到40-60万元。 3. 创新利用模式，激活乡村内生动能。龙港市由市政府牵头全市102个社区共同注资成立“强村公司”，统一负责闲置宅基地（农房）的开发利用，大力发展乡村旅游、文化创意等新产业、新业态，推动闲置宅基地迸发经济效益。 四、浙江宅基地改革赋能乡村振兴的经验启示盘活农村闲置宅基地资源，有利于落实农业农村优先发展，有效促进城乡要素双向流动，实现乡村振兴战略。基于浙江经验，特提出以下几点启示。 （一）强化规划引领，留足城乡融合空间1. 加快编制实用性村庄规划。抓紧推进有条件有需求村庄的规划编制工作，扎实做好资源本底、人口流动趋势、产业发展等研判，探索按需点“菜”的规划编制方式，因地制宜确定编制内容，突出村庄特色。 2. 优化乡村发展建设布局。聚焦推进城乡一体化规划，做强城镇，增强中心镇和小集镇的产业支撑能力与人口集聚能力，让乡镇成为城乡融合的重要载体。 3. 适度提升规划的适应性。明确村庄类型，制定动态和差异化的村庄发展用地保障机制。推行规划“留白”机制，镇级国土空间规划和村庄规划预留一定比例的宅基地机动规模，在用地选址布局上给地方以更多选择余地。 （二）加大存量挖潜，优化土地资源配置1. 优化宅基地资源配置。探索制定宅基地和农房使用权流转管理办法，落实宅基地集体所有权，保障农户宅基地资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权，激活宅基地财产价值功能。结合土地综合整治，撤并点宅基地以退出为主，建立宅基地自愿有偿退出机制，鼓励公寓式安置；保留点宅基地以流转为主，扩大宅基地使用权对外流转空间。 2. 探索集体经营性建设用地入市机制。探索通过出租出让方式、鼓励非试点地区村集体以土地使用权合作、联营等形式盘活利用集体经营性建设用地。对以“村村挂钩”方式转为建设用地的集体土地，允许纳入集体经营性建设用地入市范围。探索“地票”制度，即用地指标能够进行市场交易，以提高村集体复垦积极性。 3. 有序推进全域土地综合整治试点。依据国土空间规划、村庄规划，以乡镇为基本单元有序开展全域土地综合整治，逐步解决耕地、建设用地细碎化等问题，整治出更多土地重点用于乡村产业发展和乡村建设。 （三）同频强村富民，实现均衡富庶发展1. 确保农民权益不受损。推动农民土地权益与户籍脱钩，探索建立农村集体经济组织成员身份转移备案制度和进城农户备案制度，切实保证进城落户农民的宅基地使用权、土地承包权等权益在农村继续享有，同时，保障进城农民与市民享受同等社会保障权益。 2. 培育新型经营主体。积极引入社会资本，探索创新“企业（农业、工业、旅游）+合作社+农户”的模式，发展乡村一二三融合产业，加快推进农业现代化，保障农民“足不出村”有收入。 3. 壮大村级集体经济。探索多元化发展模式，提升村级组织“造血”功能。鼓励村集体盘活利用闲置集体建设用地，即变宅基地为民宿、生产管理用房等经营性用地，发展乡村民宿、乡村旅游、乡村养老等产业。做强做优“飞地抱团”，将中西部富余指标向东部地区倾斜，加大财政支持力度，给予资金和土地指标的奖励，落实土地整治节余增减挂钩指标奖励到村。整合乡村土地资源、生态资源、文化资源、旅游资源、产业资源以及农村集体性资产等，将资源转化为资本，实现城乡均衡富庶发展。 作者：方金燕 中共永康市委党校 来源：《上海农村经济》期刊