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建议恢复林草机构独立设置 保障国家生态安全

文/孙久灵

森林是水库、钱库、粮库、碳库。森林和草原对国家生态安全具有基础性、战略性作用，林草兴则生态兴。林草系统负责管理的森林、草原、湿地、荒漠四大生态系统和国家公园等各类自然保护地的总面积超过100亿亩，占陆域国土面积的70%以上，它们是维护国家生态安全的重要屏障。林草兴则生态兴，这是中央对林草在建设生态文明中地位和作用的深刻诠释、是对林草工作未来方向和任务目标的战略定位，林业草原部门的主要任务和职能定位已经从国民经济重要部门转移到生态保护修复。但林草机构的设置却没有跟上任务变化，与其承担任务的艰巨性不相适应。主要体现在以下几个方面：

一是林草机构不健全、独立设置的少。2018年机构改革，设置国家林业和草原局，为自然资源部管理的副部级国家局，加挂国家公园管理局牌子；不再保留国务院直属机构国家林业局。地方上相应的林草机构重新设置，这次改革省一级山东和天津不再单独设置林草机构，与自然资源部门完全融合；如天津市级林草工作在规划和自然资源部门，涉林草的10个区，除2个区设立林业局外，其他8个区在农业农村委设立林业科且行政编制只有3人。其它省一级大都保留了林草机构独立设置,但设置好一些的地方也仅是政府的直属机构。据统计，目前市、县级层面独立设置林草机构的比例只分别占68%和47%；全国一半以上的县没有独立设置林草机构。机构改革前几十个人，现在变成一两个人管林草；地方林草管理格局发生了很大变化。同时存在体制上下不对位、人员变动较大、业务不熟练等问题。

二是机构改革后林草部门职责发生重大转变、林草基层运行机制发生深刻变化。此次机构改革和《森林法》的修订，森林公安转入地方公安系统、木材检查站职能整合，林草基层运行机制发生深刻变化，林草行政执法、森林防火等体制机制尚未完全理顺，部门协作仍处于磨合期，各项林草政策、项目监督、执法等在最后一公里落地落细落实较难，对提高基层效率、强化基层权威、壮大基层力量，提升林草治理能力提出新挑战。

三是乡镇林业工作站被撤销。乡镇机构改革后,大部份地区林业站被撤销，职能和人员一般并入乡镇综合服务中心，林业职能被严重弱化。造成林业基层基础力量缺失,人员变化频繁,不熟悉林情不懂专业技术,业务管理存在较大漏洞。林草问题积压较多,影响工作开展。

林草机构承担着更重要的职能，也代表着更艰巨的任务和更深重的期许。地方上根据林草机构改革后运行实践,正在逐步恢复林草部门机构独立设置:如2020年以来，广西有1个地级市和18个县级林业部门由挂牌机构恢复独立设置机构。目前，广西14个设区市的林业主管部门全部为独立机构，111个县（市、区）林业主管部门中，79个县（市、区）设置为单独机构，占71.17%。基层林业部门恢复独立设置，为广西林业工作提供了坚实的工作基础。今年4月份四川省内江市重新设立林业局，为市政府工作部门，规格为正处级，市自然资源规划局不再挂市林业局牌子。据不完全统计, 2018年机构改革后全国已有六地级市林草机构重新恢复独立设置。今年7月份广东省云浮市下辖的云城区林业局、云安区林业局、罗定市林业局、新兴县林业局和郁南县林业局由县（市、区）自然资源局挂牌全部调整为属地县（市、区）政府工作部门。同时林业站的撤销严重影响了林草工作，地方上为适应林草实践运行的变化，也在逐步恢复林业站；据统计2022年，全国共恢复乡镇林业站超过1000个，其中，湖南恢复429个独立站，四川、安徽恢复103个垂直管理站，河北、辽宁、浙江、广西等省（区）部分地区恢复400余个加挂林业站牌子的站。福建省一直以来对林业站机构保持稳定，全省近900个林业站全部由县级林业主管部门垂直管理。

对基层林草机构重新设置还仅是个别地方的局部调整，从全国层面看远没有达到林草工作的实际需求；林草机构设置的缺位在这几年实践中已严重影响林草事业的发展。为更好践行林草兴则生态兴，建议如下：

一是做好林草工作顶层设计、将国家林业和草原局由自然资源部管理的国家局调整为国务院直属机构。中共中央国务院关于加快林业发展的决定（中发〔2003〕9号）对林业的发展给了三个定位：在贯彻可持续发展战略中，要赋予林业以重要地位；在生态建设中，要赋予林业以首要地位；在西部大开发中，要赋予林业以基础地位。二十年前中央就高瞻远瞩,对林业在生态文明建设中的地位和作用给予了清晰明了的定位，生态文明主战场的地位无可撼动。2018年机构改革将草原的保护等职能划转到林业部门管理，这能够更加统筹协调建立以森林植被为主体、林草结合的国土生态安全体系建设；但目前国家林业和草原机构属于小马拉大车架构，这与我国生态文明建设所承担的艰巨任务不相适应。

二是林草大县（区）和林区全面恢复独立的林草机构设置。积极推动地方党委、政府加强基层林业机构建设。不搞一刀切，在林草大县（区）和重点林区全面恢复林草机构独立设置；在林草面积占比少的县（区）由地方党委和政府根据实际进行机构设置。

三是全面恢复林业站、作为林草部门的派出机构。乡镇林业站是林业和草原各项工作的落脚点，是林业和草原部门联系广大林农的桥梁和纽带。林业站工作是落实林草各项工作任务、推动林草治理体系和治理能力现代化的关键环节，不仅承担着满足广大林农兴林增绿、依林致富的实际需求的重任,在解决农村林业公共服务、落实“最后一公里”中同样发挥着不可替代的作用。

孙久灵

2023年7月