民国六年（1917年），因为是否对德宣战的问题，北洋政府爆发了府院之争。因为段祺瑞身后有着北洋系各省督军的支持，很快就占据了上风。然而黎元洪始终不肯签署宣战提案，段祺瑞只得另想他法，决心先让国会通过宣战提案。段祺瑞没想到的是，他的部下傅良佐竟然在这个时候办了件坏事，使得他不得不再度出走天津。

黎元洪当时不肯签署提案的理由就是国会还没有通过，他这个大总统不愿意先走这一步。段祺瑞一想，既然如此，那自己就先按程序走，等国会通过了，黎元洪总没理由了。为此，段祺瑞在5月8日将提案拿到众议院讨论时，还曾经亲自前往现场，回答议员们提出的问题。

在段祺瑞看来，目前的战局来看，协约国必定会获胜，中国只要参战，国际地位将得到很大的提升。因为此前日本已经给了段祺瑞保证，中国宣战后只需要派出民工前往欧洲战场，不需要出兵。所以段祺瑞也给议员们做出了保证，宣战过后不会有任何实质性的参战举动。当时对段祺瑞很有非议的一点是西原借款一事，国会上也有人提了出来。针对这个问题，段祺瑞自然不肯承认，全部予以否认。

当时的众议院议长汤化龙是段祺瑞的支持者之一，虽然有不少人提出了疑问，但整体上依然支持宣战的人更多，就连时任内务总长的范源濂都认为宣战提案在正式表决时可以通过。谁也没想到的是，就在5月10日，众议院正式表决当天，闹出了一番意外。造成意外的人是陆军次长傅良佐。更为尴尬的是，这位傅良佐还是段祺瑞的亲信。

傅良佐字清节，是湖南乾城人，早年出身于保定学堂，是段祺瑞的学生。后入日本士官学校。傅良佐原本是袁世凯的部下，袁世凯死后归附段祺瑞，当时在内阁出任陆军次长。与靳云鹏、徐树铮、曲同丰并称段祺瑞手下的皖系“四大金刚”。

傅良佐

傅良佐这人一贯自以为是，喜欢出风头，爱耍小聪明。袁世凯当政时，任命他为军事处处长，本来对他还是挺重用的。可是中华民国元年（1912年），袁世凯邀请孙中山、黄兴进京商讨国事时，他却弄巧成拙，失去了袁世凯的信任。

为了拉拢国民党，孙、黄二人进京后，袁世凯在居仁堂大殿举行盛大晚宴，招待两位国民党巨头。宴会开始后，袁世凯首先致欢迎辞，接着孙中山、黄兴依次讲话。毕竟第一次见面，大家说的都是一些场面上的话，不涉及政治话题。这个场合本来轮不到傅良佐讲话的，可他偏要表现自己，站起来说了一通。更为致命的是，傅良佐这一番话让整个宴会的氛围都不对了。

傅良佐上台以后先是恭维孙中山，接着又恭维袁世凯，他说着说着便转向政治，竟然批评起了国民党来。袁世凯当时很不高兴地打断他说：“我们今天主要是欢迎孙先生、黄司令，不要说那些题外的话。”事后，他又责怪傅良佐不该多事：“那些是我们背地里的话，你怎么未经我事先许可，就随便讲了出来呢？”经过这件事情后，袁世凯就不大重用傅良佐了，认为他处事不得体。

傅良佐投靠段祺瑞以后，得到了重用，他对段祺瑞忠心耿耿，特别是在对德问题上不遗余力，甘效犬马之劳，这又是段祺瑞十分欣赏的。本来，段祺瑞最信任的人是徐树铮，可由于徐树铮本身不同意对德宣战，被段祺瑞派去国外考察了，因此，陆军部的事便全部交给了傅良佐。

傅良佐大权在握，自然是想表现一番。之前就是傅良佐召集各省督军、代表，让他们组成督军团，给了黎元洪很大的压力。如果说召集督军团还多少发挥了一点作用的话，那么，这次“公民团事件”却是臭得不能再臭的一步棋了。

段启瑞

5月8日，段祺瑞亲自前往国会之后，对德宣战提案定于10号付诸表决。这是十分关键的一步。当时，对于这个提案，各界反应不一，到底能不能通过，段祺瑞心里并没有绝对的把握。宣战一事，自从3月份对德绝交以来，早已经闹得满城风雨了。

从府、院两方面说，双方均知参战对中国有利，但由于打着各自的小算盘，你同意，我就偏要反对。就像黎元洪的手下大将丁世峄所说：“对于参战本身我是赞成的，但段祺瑞主持参战，那我就必须反对到底。”从某种意义上讲，这场争斗已经远离了宣战本身，成了一种派系之争，甚至是意气之争。从国会方面讲，国会议员中大多数对于外交没有多少研究，人云亦云者居多。加之国会内部派系林立，思想无法统一。尽管汤化龙、梁启超从中游说、拉拢，但宣战提案的表决仍是前景难料。

最让段祺瑞担心的是，他通过宣战向日本借款的消息似乎已有风声传出。8号的众议院会上，就有议员当面向他提问。如果这件事得到了证实，那么事情就会变得更加复杂。因此10号的表决显得至关重要。段祺瑞身边人也非常担忧，但却拿不出更好的办法，只有傅良佐信心满满。他认为：“国会要是不通过，就直接解散国会。”

对于他的这个想法，其他人都不赞成。吴光新认为：“解散国会容易，但从法律上讲不通，容易引起社会各界的反对。”曾毓隽也认为：“国会是民意机关，不是说解散就解散的。”傅良佐却听不进这些意见，在他看来，有枪杆子撑腰，还怕这些手无寸铁的议员能翻了天？

曾毓隽害怕傅良佐搞出事情，还特意提醒他：“无论如何，从程序上讲，国会这一关是要过的。但国会既是民意机关，如果各地老百姓都支持宣战，那国会就不好公开反对了。即使通不过，我们也有话好说。”傅良佐一下子就有了主意：“这还不好办，什么民意不民意的，我们搞出来不就是了，多发几个电报还不容易吗？”

段启瑞

在傅良佐的策动下，不久后，各地人民团体果然纷纷打来电报，表示支持宣战，而且北京城中还出现了一些“自发”的群众队伍。他们手持白色小旗，自称是些什么“五族公民”“陆海军人代表”等等，强烈要求对德宣战。这些当然都是傅良佐搞出来的。可惜的是，傅良佐立功心切，办事漏洞太多。事后有人发现这些所谓的各地人民团体的电报，大多是傅良佐派人从北京电报局发出的。这件事被报界揭穿以后，顿时一片哗然，弄得段祺瑞大丢颜面。

这还不算完，紧接着傅良佐的“好戏”又登场了。5月10日下午，众议院集会讨论宣战提案时，“公民团事件”发生了。

那天国会开会前，成群结队的自发“公民”不知从哪里冒了出来，早早地围住了国会大楼。他们摇着小旗，喊着口号，强烈要求对德国宣战。议员进场时，他们就强行散发“请愿书”。那些“请愿书”上充斥着威胁、恫吓之语。有的议员拒不接受，“公民”们便蜂拥而上，推推嚷嚷，不肯让议员离开。一番闹腾下来，有的议员衣服扣子被拉扯掉了，有的议员甚至还挨了黑拳。

一时之间，国会大楼前面叫骂声、呼喊声，各种声音响成一片。但站在大楼门口的军警却对此置若罔闻，任其胡闹下去。“公民”代表们看到这个情景，便愈发猖狂了。他们公然闯进议长办公室，围住了众议长汤化龙，蛮横地要求允许“公民”代表列席众议院参加讨论，并声称今天要是不通过宣战提案，他们绝不甘休。

眼看场面一片混乱，议员们怒不可遏，集体要求罢会，以示抗议。有些议员开始举起手高声喊道：“我们走，大家现在就走，今天不开这个会了。”他的号召立即得到响应。“公民”们一看情况不妙，立刻堵住大楼的所有出口，不准议员们离去。一番混乱之中，又出现了扭打现象。人群中乱糟糟地喊着：“今天谁要是敢走就揍谁。”“今天必须通过提案才能走。”“议会必须同意对德宣战。”

不久后，又有人带头开始砸起了停在门外的车辆。这些车辆都是议员们来开会时乘坐的，有私家车，也有临时租借的。“公民”们蜂拥而上，大声喊叫着，对着车辆就是一通乱砸，除了个别车子跑得快，大部分均未能幸免，全都被砸了个稀烂。这一番闹下来，大楼门前很快就是一片狼藉了。

眼看情势越来越混乱，众议长汤化龙急得四处打电话求援。电话打到总统府，开始时黎元洪不在，不知道是谁接的电话。他只回了一句：“这事找总统没用，你去找总理吧。”汤化龙一听就火了，立刻问道：“你是谁？”那人却不说话了，直接“啪”的一声，把电话挂断了。无奈之下，汤化龙又将电话拨了回去。这一回总算找到了黎元洪，但黎元洪也没办法，他只是说，他会转告段总理，请他前来解决。

无奈之下，汤化龙只得又给国务院打电话。虽然段祺瑞不在，但接电话的人答应立即会报告给总理。段祺瑞当时正在自己家中，他接到报告后，以为只是一点小事故，也没有多理会，只是让人打电话给京师警察总监吴炳湘，命令他火速赶去国会大楼，维持现场治安。

吴炳湘奉命赶到国会大楼以后，一看“公民团”那副阵势，立刻知道这帮人肯定是有来头的。再加上傅良佐此前曾派人打过招呼，吴炳湘便以为这事是段祺瑞搞出来的。至于段祺瑞给的命令，吴炳湘则认为是段祺瑞在故意唱“红脸”，于是他索性按兵不动，虚于应付。

“公民团”一看警察也不管自己，他们就闹得更凶了，呼喊声一阵高过一阵。而会议厅内，议员们的激愤也达到极点，根本不愿意继续开会。汤化龙想稳住大家的情绪，以便继续开会，但根本无人理睬。议员们一看形势，知道了段祺瑞脱不了关系，纷纷要求总理到会做出解释。

段启瑞

汤化龙只得再次打电话找段祺瑞，转达议员们的要求，同时报告事态的发展。段祺瑞这时候才发现事情比自己原先想象的要严重得多，一番了解后，他知道这是傅良佐搞出来的，气得忍不住开始大骂：“愚蠢，清节真是愚蠢。”不过现在怎么骂傅良佐都没用，摆在段祺瑞面前的是，如何才能平息事态。

为了摆脱困境，段祺瑞让司法总长张耀曾代表自己去向议员们解释，但张耀曾却不肯蹚这浑水，他推辞说：“议员们指名要总理去，我去怎么能代表呢？”无奈之下，段祺瑞只好让内务总长范源濂前往。范源濂自然也不愿意去，但他推脱了几番都没有能推掉，只得硬着头皮去了。范源濂临走前，段祺瑞还特意交代他要好好劝说大家。直到这时，段祺瑞还做梦能够使会议如期进行。

然而，范源濂根本无法应付现在局面，更别提平息事态。“公民”们继续围困国会大楼，而议员们也横下心来，坚持罢会。双方就这样僵持着，一直到夜幕降临，依然毫无转机。段祺瑞迫不得已，只好亲自出马了。晚上19点左右，段祺瑞在大批军警的严密保护下，赶到了会场。

段祺瑞向议员们一再解释：“此事我毫不知情，发生了这种事情，我和诸位一样感到吃惊。我既然来了，诸位的安全不会有问题，这一点可以放心，还请大家不必惊慌。”不过对于解散围困议会的“公民”，段祺瑞则声称：“人民进行和平请愿乃是法律赋予的正当权利，我们不能采取武力干涉，否则会造成军民冲突和不幸流血事故。到了那时，谁也无法承担这个责任。不过我保证将尽全力，通过和平劝导的方式，尽快平息事态。”

只可惜，所谓的和平解决完全是段祺瑞一厢情愿的想法。请愿的“公民”们对于所谓的和平劝导根本置之不理，仍然继续团团围住大楼。很快一个多小时过去了，事情依旧毫无进展。这时候已经是晚上21点多了，守在外边的“公民”们大约是等得不耐烦了，开始用砖瓦砸向大楼，一时之间，周围不断传来“砰砰”的响声和玻璃破碎的“哗啦”声。

吴炳湘

这时候已经是快晚上22点了，虽然“公民”团已经散了，但会也开不下去了。结果可想而知，不仅当天的表决泡了汤，而且事情彻底搞僵了，段祺瑞对此懊恼极了。虽然“公民团”事情是傅良佐背着段祺瑞，自己指使人干的，但很多人都认为这是段祺瑞在幕后指使的。傅良佐的“不达事理”又一次把事情搞糟了，而段祺瑞也跟着倒霉了。

“公民团”事件造成了十分恶劣的影响，全国一片谴责、抗议之声。报界不断披露事件的真相，各地函电交驰，强烈要求严厉查处、惩治暴徒们。事件发生的第二天，黎元洪就下令内务部，捉拿滋事暴徒。孙中山、章炳麟等人也纷纷致电黎元洪，要求严办“公民团”。孙中山还就段祺瑞派人疏通宣战案一事给以书面回复，坚决反对宣战。

与此同时，“公民团事件” 发生的当天，农商总长谷钟秀愤而辞职。第二天，司法总长张耀曾、海军总长程璧光也分别提出辞呈，而外交总长伍廷芳则离开了北京，一下子内阁只剩下段祺瑞一个“光杆总理”。黎元洪心中暗喜，忍不住幸灾乐祸地道：“我看段合肥这独角戏还怎么唱下去？”

面对严重的危机，段祺瑞只得打算接受张国淦的劝告，暂时引退。辞呈都由秘书拟好了，但却被徐树铮劝阻了。徐树铮此前被派去欧洲巡视，现在刚好回国，虽然他不赞成宣战，但却对段祺瑞非常维护。听说段祺瑞要辞职的消息后，徐树铮便跑到国务院，大骂张国淦居心叵测，肯定是黎元洪派来的卧底。他还从秘书手中要回辞呈。当面撕毁。

徐树铮

徐树铮对段祺瑞说，辞职就等于屈服，正中了黎元洪的下怀。他认为：“那些内阁成员要辞职就让他们辞吧，总理可以另外找人来接着干。”徐树铮的意见得到了段祺瑞大多数幕僚的支持，他们都主张段祺瑞重新组阁。段祺瑞在他们的劝说下，改变了主意。一边酝酿新的阁员名单，一边则授意督军团继续施加压力，试图挽回局面。

5月14日，滞留北京的部分督军和代表们特意宴请了协约国驻京公使，再次表态将会支持宣战，就连先前投有入京的张作霖也跳出来支持段祺瑞，强烈要求对德宣战。遗憾的是，这一回国会拒绝了合作，这让段祺瑞变得进退两难了。

更糟糕的是，5月18日这天，又一条坏消息传来。英文《京报》披露，段祺瑞与日本秘密签订了一亿日元军事借款。这条消息说明，段祺瑞在国会所作的中日之间绝无秘密外交的证词是一个谎言。这对处于困境的段祺瑞而言，又是一次沉重的打击。尽管第二天，京师警察厅就以“妨害公务”为由，将该报记者陈友仁逮捕，但消息造成的影响已经难以挽回了。

段祺瑞焦头烂额的同时，宣战提案也陷入泥潭，前景显得暗淡不明。在国会中，反对宣战的力量开始占据上风，原先四分五裂的国民党派议员也团结起来，显出了力量，而研究系由于支持段祺瑞和宣战案，则逐渐陷入孤立。为了寻找出路，研究系和督军团联合起来，进行了多次密谋。

督军团认为国会既然如此不给面子，那就干脆直接解散国会算了。研究系则不同意，他们认为解散国会并不合法，就算要解散，也必须师出有名。经过反复地商议之后，大家决定以国会严重违反宪政精神为理由，请求总统解散国会，重新进行民选。很快，在倪嗣冲的积极张罗下，由吉林督军孟恩远领衔，二十二位督军和代表联合签名的解散国会呈文，由国务院转交总统府。

冯国璋

为了保证北洋派内部步调一致，5月20日，段祺瑞派徐树铮作为特使专程南下，以便说服北洋派另一位巨头、江苏督军冯国璋。只可惜，冯国璋虽然表示自己会维护段祺瑞，但却觉得解散国会实在太极端了，不愿意在这件事上表态支持。

就连冯国璋都不愿意支持，更别提与段祺瑞唱对台的黎元洪了。5月21日，黎元洪接到由国务院转呈的督军团解散国会的呈文后，立刻召见孟恩远、王占元等人，警告他们不要干涉宪法，同时他公开表示，不支持督军团解散国会的请求。一贯被称为菩萨的黎元洪忽然间态度这么强硬，顿时让督军团感到措手不及。

黎元洪之所以态度强硬，是因为他看到现在的局势对自己越来越有利了，再加上总统府的幕僚们又在背后撑腰打气，认为段祺瑞气数已尽，这态度自然就硬起来了。黎元洪原本以为段祺瑞的风格，肯定会知难而退，自动宣布下台。可惜他没想到的是，段祺瑞却坚持不肯辞职，尽管内阁只剩他光杆总理一人，他居然还每天照常前往办公。

黎秉经

与此同时，段祺瑞的心腹们也仍在四处活动，试图扭转眼前的局面。黎元洪的幕僚们一看这种情况，纷纷跳出来劝说道：“还请总统立刻罢免段祺瑞，这是宪法赋予总统的权力，容不得段祺瑞反对。正所谓当断不断反受其乱，眼前正是天赐良机，千万不可优柔寡断。”段祺瑞毕竟是北洋巨头，黎元洪始终下不定决心。

就在黎元洪迟疑未决之时，又有人向他建议，可以联络张勋作为后盾。提出这个建议的是李经羲，他是前清元老，也是李鸿章之弟李鹤章之子。在清末时，李经羲曾先后担任广西巡抚、云南巡抚和云贵总督等职，张勋曾经是他的部下。对于这个建议，黎元洪心里并没有多少把握。不过，如能得到张勋的支持，当然是一个不错的主意。

抱着试探的心理，黎元洪派人前往徐州与张勋接触，果然得到了张勋的支持。这让黎元洪有了底气，直接在5月23日罢免了段祺瑞国务总理和陆军总长的职务。无奈之下，段祺瑞只得再次下野，出走天津。只可惜黎元洪没想到的是，张勋所谓的支持实际上是另有打算，他很快也要倒霉了。