我国城投公司的起源、发展、现状与未来

原创 正略咨询 正略咨询

2024年10月07日 10:01 北京

何谓“城”？“城，以盛民也”，是守君护民之要塞；

何谓“市”？“市，买卖所也”，是汇民聚货、交流贸易之要地。

随着经济社会的不断发展演变，“城”的发展，必须要借助“市”的运营，而市的运营则需要以高水平的基础设施配套与大规模的投资为依托，因此城市发展中，“投”变得愈来重要，可谓是“城赖于市、市赖于投”。

回首我国城市化发展的进程，也正是因为各地方城投平台有效地发挥了“投”的功能与属性，人民群众才得以享受高速的城市化发展以及发展带来的巨大红利。可时至今日，再度依赖城投公司举债建设城市的投融资模式已不具备可持续性，诸如65万亿的债务规模、城投债暴雷、城投公司重组等消息，也将城投公司业务转型推向了风口浪尖。

本文从城投公司的起源、发展出发，探究城投企业转型发展的路径与方向，以期为城投企业提供参考与帮助。

在“三件事”的助力下

城投公司应运而生

第一件事是政府推进分税制改革，第二件事是推进财权上移、事权下移，第三件事是禁止政府发行地方政府债券。这“三件事”直接打破了跷跷板的平衡，跷跷板的一端是地方财政支出压力空前巨大，另一端是我国城市化趋势在不断加快，加大城市基础投资、加快城市建设势在必行。

在此背景下，承担地方政府投融资任务的城投公司创新性产生，很好地化解了发展的矛盾，平衡了跷跷板的两端。1992年，上海城市建设开发投资公司正式成立，自此拉开了我国城投公司的序幕，城投公司大跨步走向历史舞台。

在“两件事”的催化下

城投公司走向繁荣

一是为应对全球金融危机，我国推出进一步扩大内需、促进经济平稳较快增长的十项措施，即四万亿计划。二是央行支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道。

这“两件事”直接导致了城投公司发生了质的变化，激发了“三高”。第一高是城投公司在数量上再创新高；第二高是城投公司融资规模再创新高，各商业银行积极支持国家重点项目和基础设施建设，积极向城投公司贷款；第三高是城投资产规模再创新高，政府不断将诸多公用资产纳入城投公司（如：自来水公司、公交公司、燃气公司、各类物业资产等）。

在“五项因素”的作用下

城投公司的经营风险逐渐显现

因素一普遍认为是基因因素，城投公司的政府基因势必要进行大规模的公益性基础设施投资，而这类投资本身投资高、回报低；因素二被认为是发展副作用因素，城投公司粗狂且快速的发展势必要带来一些无效投资、滥建项目以及过于追求超前的项目；因素三是疫情因素，疫情时期造成很多城市财政收入下滑，城投公司没法再像以前一样“借新还旧”；因素四是房地产因素，城投公司的快速发展离不开我国的房地产红利，随着我国房地产出现历史性拐点，土地财政的模式已不可持续，城投公司的业务受到了直接影响；因素五是分配体系因素，这个因素自90年代便一直存在，中央和地方财政的分配方式，导致地方财政资金紧张。

在五项因素的共同作用下，截止到2022年末，全国城投平台公司的总负债已经超过了65万亿，且作为背负庞大负债主体的城投公司，多数是难以造血、入不敷出，为了发展的持续性，各级城投公司战略转型已迫在眉睫。

在“三条方针”的指导下

城投公司整合已全国蔓延

全国各级政府已深刻认识到了城投公司的问题，积极推进城投公司的改革。当前，各地方推进城投公司的改革方针与行动纲领大致可以总结为三条，即：以大带小、以强带弱、以小促大。表现为实施层面，即加快推进城投平台公司整合，从过去的以区县为单位整合为以市为单位，定位为综合性国有资本运营集团。据统计，2021年全国城投整合事件共133起，2022年上升到377起，之后还会进一步扩大。其中，陕西、重庆、湖南、云南、贵州、江西等多省均出台了关于城投公司整合的文件。

转型“四个方向”逐渐明朗

城投公司战略转型蓄势待发

在本文中，正略咨询指出未来城投企业转型的四个方向，即：城市公共事业方向、建筑工程方向、房地产开发方向、城市运营方向，后文将详细阐述各转型方向的逻辑与内涵。

方向1

向城市公共事业方向转型

公共事业的转型参与门槛较低，大部分地区也存在这样的公用事业类城投平台，只要稍作提升、形成垄断、竞争优势，便能够获得不错的利润。转型后的业务内容包括：供水、供电、供热、供气、污水处理、垃圾处理和公共交通等。

上海城投就是向城市公共事业方向转型成功的标杆，上海城投原主营业务与大部分处于困境的城投公司类似，资金高度依赖于政府拨款和土地出让收入，但是上海城投依托原有业务，结合区域的资源优势，逐步开始转型形成了现有公共事业业务体系，比如环境业务方面，产业链完整，涉及垃圾转运、垃圾焚烧，业务核心子公司上海环境在行业中具有较强的竞争力。

方向2

向建筑工程方向转型

由于大多数地方城投企业均积累了多年的城市投资、建设、运营的经验，在成本管理、采购管理、工程管理等方面形成了较为深厚的积淀和适应当地的打法，并且相当一部分的城投企业（尤其部分省级和地市级城投）拥有房建、道路、桥梁、市政建设等专业资质，具备无缝转型为建筑工程企业的条件。比如济南城建，根据公司年报2017年工程施工业务营收首次超过土地熟化营收，2021年工程施工业务收入已达到172.22亿。当然，工程施工企业本身竞争充分、利润空间小、现金流差、负债率高，该转型方向要求企业本身具备较高的基础条件。

方向3

向房地产开发方向转型

该转型方向要求的门槛较高，要求城投公司不仅要具备核心土地资源，同时要具备房地产开发经验，因此向该方向转型注定是少数人的盛宴。转型后的业务包括：土地开发整理、棚改和保障房业务部分、商品房开发业务等。比如北京城建是北京城建集团下属房地产类业务和资产整合的唯一上市平台和资本运作平台，因为掌握了一线城市核心的稀缺土地资源或者核心地区商业具备不可复制的优势，公司商品房开发和销售业务占比在80%以上。

方向4

向城市运营方向转型

向城市运营型方向转型目前各城投公司还处在积极探索阶段，少有成功的转型案例。该转型方向要求城投公司要积极探索城市运营性业务，那么城市运营包括：城市建设、城市管网设施、城市交通、静态停车、城市广告、城市物业、城市园区等业务，最终过渡到“城市开发建设”+“生活运营服务”+“X”的“1+1+X”经营模式。其中，“X”产业的数量及能级不同，包括环保、金融、农业、康养等。

核心是城投公司的定位要向后端转移，从建设城市过渡到管理城市，立足“城市大管家”的定位，实现物业与建设板块的联动，使物业板块作为各板块串联的重要平台，实现更高效的资产投资、建设和运行效率。

作者：正略咨询国有平台公司转型发展研究课题组