作者：金华宝，伍科 摘要：村级组织负责人“一肩挑”政策是化解村级“两委”矛盾、加强基层治理的一项重要制度创新。“一肩挑”政策提出后，历经地方小范围试点、多地区大范围探索、中央鼓励倡导推行和全面推行四个阶段。“一肩挑”政策由单纯解决村“两委”矛盾到加强党在基层的全面领导、由地方治理创新到中央积极推行，在其发展过程中蕴含着加强基层党组织建设、发挥党的领导核心作用、紧密联系群众和推进新时代基层治理体系建设的内在逻辑。新时代更好地推行“一肩挑”政策，还需要优化村干部的选任标准，选好村级党组织书记；因地制宜实施“一肩挑”,拒绝“一刀切”;规范“一肩挑”干部职权范围，建立健全监督制约机制；推动政策资源下沉，推进基层治理共同体建设。 基层党组织是加强基层治理的坚强战斗堡垒，而村级党组织是党在基层全部工作和战斗力的基础，其建设情况对基层治理水平具有全局性、根本性的影响。2018年，中央明确提出全面推行村(社区)党组织书记“一肩挑”①政策，但实际上村级组织负责人“一肩挑”早在1988年的湖北省谷城县冷集镇便已开始地方试点。经过了30多年的发展和推行，“一肩挑”政策在改善村级“两委”关系、加强党对基层工作的全面领导、提升基层治理水平等方面取得了良好成效。在此基础上，为更好地全面推行村级组织负责人“一肩挑”,充分发挥政策优势，还需进一步优化政策推行路径。 一、文献回顾与问题提出20世纪90年代末，在《中华人民共和国村民委员会组织法》颁布以后，村民委员会可由村民直选产生，农村基层自治权利得到法律保障。但当时选举产生的村委会主任和村党支部书记往往在职能分工、权责关系、权力边界上不够明确，从而产生了较为突出的“两委”矛盾，一时间引发社会的广泛关注。为解决这一突出的基层治理问题，各地区先后探索出“两票制”(1)、“两推一选”(2)和“一肩挑”等模式，其中的“一肩挑”模式受到学界的高度关注，并形成了多种观点。 其一，倡导推行“一肩挑”模式的学者认为，“一肩挑”模式是有效解决“两委”矛盾的一种制度性创新。如董江爱认为[1],“一肩挑”模式是作为“两票制”“两推一选”模式的再创新，把党支部建立在村民民意表达的基础上，实现了村党组织与村委会权力来源和制度规范的内在统一。陈军亚认为[2],“一肩挑”模式有利于集中力量，避免内耗，推动村民自治权利的实现。程同顺等认为[3],“一肩挑”模式是在农村坚持和加强党的全面领导的实践形式和实现路径。唐鸣等认为[4],“一肩挑”模式能够有效协调“两委”关系，消除“两委”矛盾，从“两委”的内部实现组织意图与村民意愿相结合、党的领导与村民自治相统一。 其二，置疑“一肩挑”模式的学者认为，“一肩挑”模式不能根本性地改变“两委”之间的矛盾冲突。如徐增阳等认为[5],“一肩挑”模式并不能从根本上解决“两委”矛盾。对于个人间冲突，“一肩挑”是切实有效的，对组织间冲突的解决是有限度的，而对权力间的冲突则十分无力。梅丽红认为[6],“一肩挑”只是解决了基层党政正职个人间的冲突，并没有真正解决基层党政组织之间的矛盾。陈涛等认为[7],村支书和村主任的冲突实质上是村庄派系斗争，尽管“一肩挑”模式可以起到降低开支、减少内耗的作用，但并不能消除村庄派系斗争。 其三，随着各地区对“一肩挑”模式的不断探索和实践，学界普遍认为“一肩挑”对加强党在基层的全面领导和提升基层治理效能方面具有正向作用，但需要在实践中不断优化。易新涛认为[8],实施好“一肩挑”要树立“一盘棋”思想，明晰权责边界，选好基层党组织书记，健全党组织领导下的村级组织体系，完善村党组织的研究讨论机制，提供必要的物质基础和政策氛围。李绍华认为[9],需要更为精巧的程序设计和细致的思想工作，进一步完善“一肩挑”的权力运行机制，需要推动资源下沉、村庄减负、社会治理共同体建设，使“一肩挑”挑的合规、有序、有度。姚锐敏认为[10],有效推行“一肩挑”的路径包括提升村庄党员的选举竞争力、夯实“一肩挑”制度的民意基础、增加党组织的选举影响力与控制力、加强政府对村委会选举工作的组织领导。许亚敏认为[11],要形成党建引领的社会治理统合机制，创新“一肩挑”人员的选人用人机制，构建“自上而下”与“自下而上”相结合的监督机制，这样才能充分释放“一肩挑”在提升农村基层社会治理体系和治理能力现代化中的功能效应。 总的来说，学者们对“一肩挑”政策的研究已经由是否有效转向如何更好推行，研究内容主要聚焦于“一肩挑”的制度优势与效能、执行困境与策略等方面，而对“一肩挑”政策的发展历程、生成逻辑关注较少且缺乏较为全面深入的分析，不利于把握全面推行“一肩挑”的政策内涵。因此，本文对村级组织负责人“一肩挑”政策进行溯源，对其发展历程、生成逻辑进行梳理和分析，并提出针对性的政策推行优化建议，有助于从历史逻辑和理论逻辑出发，全面把握“一肩挑”的政策内涵，从而更好地全面推行“一肩挑”政策。 二、村级组织负责人“一肩挑”政策的发展历程随着社会主义市场经济体制的建立和农村改革发展的不断深入，村民委员会与村党支部的权力边界日渐模糊，村委会主任和村党支部书记因职权重叠造成的矛盾也日渐突出。基于此，我国部分地区开始探索农村党组织书记和村委会主任“一肩挑”的做法，从制度上破除“壁垒”,加强党的全面领导和基层组织建设，加快基层社会发展。总的来说，村级组织负责人“一肩挑”政策的推行经历了4个阶段。 (一)开展“一肩挑”模式试点阶段这一时期的“一肩挑”是作为一种新的实践探索模式或者说是基于“两票制”“两推一选”制度的再创新。“一肩挑”模式在全国各地开展试点后取得了较好效果，但此时的“一肩挑”仅作为一种解决村“两委”矛盾的新模式，还未成为全面推行的政策。 1988年6月1日《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》实施后，村民委员会可由村民直选产生。然而，该法律中的部分内容表述较为模糊，如“涉及全村民利益的问题，村民委员会必须提请村民会议讨论”,而“村中大事”难以界定，易造成农村党组织与村民委员会出现职能分工不明确、权责关系不明晰等问题，甚至因“争权”而出现村支书与村主任之间的班子内耗，大大降低农村党组织的战斗力，农村“两委”矛盾由此而来。为解决这一矛盾，1988年底，湖北省谷城县冷集镇开始在其所管辖的13个人数在千人以下的村庄进行书记、主任“一肩挑”的尝试，此次实践充分证明“一肩挑”这种村级领导体制改革不仅适应改革开放和经济发展的需要，同时也一定程度上解决了村级组织中干部职数多、群众负担重、职责不清楚、班子不团结等问题。在1993年村级组织换届选举中，冷集镇的试点成功促使全镇29个村全部“一肩挑”[12],这是村级组织负责人“一肩挑”的首次探索。同年，山东省部分乡镇开始试点村支书“一肩挑”[13]。1990年12月发布的《中共中央关于批转〈全国村级组织建设工作座谈会纪要〉的通知》指出“合作经济组织的管理人员可与党支部、村民委员会干部交叉任职”“村党支部领导成员通过选举可兼任村民委员会主任”,文件虽没有明确提出推行“一肩挑”模式，但明确了村党组织书记和村委会主任可以交叉任职，同时村党支部书记可以采用“兼任”的方式进行书记、主任“一肩挑”。1994年，《中共中央关于加强农村基层组织建设的通知》指出“党支部、村委会、集体经济组织主要领导成员可以适当兼职”,进一步表明中央对各地“一肩挑”模式的试验持积极态度。 这一时期的“一肩挑”模式是各地为解决村“两委”矛盾的创新性尝试，通过在村庄试行书记、主任“一肩挑”,尝试在源头上化解村“两委”矛盾。同时，这一时期的中央政策多次提到村党组织和村委会的主要领导可以“兼任”或“交叉任职”,这也表明中央对于“一肩挑”模式的探索持开放态度，为之后全国各地开展“一肩挑”大规模探索和推广提供了可能。 (二)探索推广“一肩挑”模式阶段在湖北冷集镇试点成功后，“一肩挑”模式开始在山东、广东、海南等地进行大范围的探索和推广。各地的试点结果和经验表明，“一肩挑”模式是可以作为解决村“两委”矛盾而大范围推广实施的，这为“一肩挑”的推行由“自下而上”转为“自上而下”提供了现实依据。 第一，1998年，山东省威海市俚岛镇以“村党支部书记竞选村委会主任”的形式，在3个不同经济发展水平的村庄开展“一肩挑”试点工作并取得成功，威海市由此开始在全市鼓励推广“一肩挑”。1999年11月，山东省发布《关于进一步加强和改进以党支部为核心的村级组织建设的意见》,指出：“鼓励党支部书记和党支部其他成员经过法定选举程序兼任村民委员会主任、村民委员会成员；村民委员会主任和村民委员会其他成员是党员且具备条件的，要按照党内选举的有关规定和程序，及时充实进党支部班子。”[14]115-116 第二，广东省在1998—1999年的村委会选举中，多数地方都鼓励村党支部书记竞选村委会主任从而实现村级组织负责人“一肩挑”。整个广东省在1998—1999年村委会选举中，村党支部书记成功当选村委会主任的比例达到53%,且村委会干部中党员占比达77%[14]117-118。 第三，1998年，海南琼海在推进村委会换届选举时鼓励和要求村党支部书记参加村民委员会主任职位的选举。在全市203个村委会中，实现村党支部书记、村委会主任“一肩挑”的达200个，占比为98.5%,在这次琼海市村委会换届选举中，全市共有选民21.85万人，实际参选人数为20.7万人，参选率达95%以上[15]417。 第四，2001年11月，浙江省委组织部、省民政厅发布的《关于认真做好村党支部村民委员会换届选举工作的意见》指出：“提倡村党支部成员依法兼任村委会主任及其他成员。村民委员会主任和其他成员是党员且具备相应条件的，要按照党内选举的相关规定和程序，及时充实进党支部班子。要开展好工作，提高村党支部和村民委员会成员的兼职比例，提高村民委员会成员中党员的比例。”[16]130 “这些年来，不少地方的村党支部选举采取‘两推一选’的办法，先由党员、群众分别推荐，再由党员大会选举产生村党支部。这种办法，有利于选举产生党员和群众都拥护的村党支部领导班子，也有利于处理好村党支部和村委会的关系，各地可结合自己的实际加以推广。对村委会的选举，各地也要加强领导，既保障农民群众充分行使民主权利，又引导他们正确行使民主权利。提倡村党支部书记通过选举担任村委会主任，实行村党支部书记与村委会主任一人兼；鼓励村党支部和村委会成员按照规定的选举程序交叉任职。实践证明，这样做有利于协调村党支部和村委会的关系，较少矛盾，还能减少干部职数，减轻农民负担。”[17]这是中央领导人正式提出可以借鉴“两推一选”“一肩挑”模式来协调村“两委”关系，这可以看作是下一阶段“一肩挑”作为政策由中央倡导和推行的开端。 这一时期，多个省份纷纷效仿湖北冷集镇的“一肩挑”模式，通过倡导和鼓励村党组织书记依法参与村委会主任选举，或将符合条件的村委会主任纳入村党组织，从而实现村级组织负责人“一肩挑”。这一时期各地村庄尽管存在经济发展水平上的差异，但在各自省级文件的推动下，各地“一肩挑”的实际推广都取得了良好效果。同时，多个省份的大范围探索推广引起了中央的高度关注，中央领导人多次对“一肩挑”模式的推行给予积极评价，村级组织负责人“一肩挑”模式由地方视野转向中央关注。 (三)以鼓励提倡“一肩挑”为主的阶段在农村大范围试点成功的基础上，中央于2002年正式发布文件鼓励和倡导推行村级组织负责人“一肩挑”,“一肩挑”模式从地方性创新制度发展为中央政策。 第一，从“一肩挑”模式到“一肩挑”政策。2002年7月14日，《中共中央办公厅 国务院办公厅关于进一步做好村民委员会换届选举工作的通知》指出：“提倡把村党支部领导班子成员按照规定程序推选为村民委员会成员候选人，通过选举兼任村民委员会成员。提倡党员通过法定程序当选村民小组长、村民代表。提倡拟推荐的村党支部书记人选，先参加村委会的选举，获得群众承认以后，再推荐为党支部书记人选，如果选不上村委会主任，就不再推荐为党支部书记候选人。提倡村民委员会中的党员成员通过党内选举，兼任村党支部委员成员。”[18]这是首次明确提出“一肩挑”政策并从中央层面提倡、鼓励推行，充分体现了党中央、国务院对村民委员会换届选举工作的高度重视，也进一步激发农民当家作主的积极性。 第二，“一肩挑”政策推行首年情况。2002年，全国有18个省(区、市)顺利完成了村民委员会的换届选举，绝大多数村庄都选举出了群众满意的村委会领导班子，全年共有1 734个县(市、区),45.2万个村进行了村委会选举(含罢免后重选和村村合并后的改选),3.8亿人参加了选举。社区居委会和村委会在体制改革中数量逐步精简、功能逐渐增强。截至2002年底，全国设有社区居委会8.5万个，比上年减少了7.6%;居民小组124.4万个，比上年减少1.5万个；居委会成员39.7万人，比上年减少6.7万人。村民委员会68.1万个，比上年减少2.7%;村民小组528.6万个，比上年减少13.3万个；村委会成员294.2万人，比上年减少22.2万人[19]。自此，“一肩挑”政策在国家层面进入鼓励提倡阶段并一直持续至2017年。 这一时期的“一肩挑”正式由中央发布文件鼓励和倡导推行，一方面表明中央对村级组织负责人“一肩挑”在地方多年来所取得的成效予以肯定；另一方面标志着村级组织负责人“一肩挑”完成了由地方推行到中央推行的转变。这一时期的“一肩挑”不仅具有了中央政策的合法性基础，其推行过程中所带有的中央权威也促使“一肩挑”政策在全国各地迅速落实。 (四)全面推行“一肩挑”阶段这一阶段，中央层面对“一肩挑”政策的态度，由前一阶段的鼓励提倡发展到全面推行。 其一，“一肩挑”政策进入“大力推进”阶段。《乡村振兴战略规划(2018—2022年)》明确提出：“坚持农村基层党组织领导核心地位，大力推进村党组织书记通过法定程序担任村民委员会主任和集体经济组织、农民合作组织负责人，推行村‘两委’班子成员交叉任职；提倡由非村民委员会成员的村党组织班子成员或党员担任村务监督委员会主任；村民委员会成员、村民代表中党员应当占一定比例。” 其二，“一肩挑”政策进入具有一定强制性的“应当”推行阶段。2019年印发的《中国共产党农村基层组织工作条例》指出：“村党组织书记应当通过法定程序担任村民委员会主任和村级集体经济组织、合作经济组织负责人，村‘两委’班子成员应当交叉任职。村务监督委员会主任一般由党员担任，可以由非村民委员会成员的村党组织班子成员兼任。村民委员会成员、村民代表中党员应当占一定比例。”此后，对于“一肩挑”政策的提法由“大力推进”转变为“应当”。 其三，村级组织负责人“一肩挑”政策进入全面推行阶段。2019年2月印发的《中共中央 国务院关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》指出：“全面推行村党组织书记通过法定程序担任村委会主任，推行村‘两委’班子成员交叉任职，提高村委会成员和村民代表中党员的比例。”2021年4月，《中共中央 国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》指出：“积极推行村(社区)党组织书记通过法定程序担任村(居)民委员会主任、村(社区)‘两委’班子成员交叉任职。” 这一时期的“一肩挑”政策由上一阶段的鼓励提倡后，中央多次发文进一步提出“应当”“积极”推行村级组织负责人“一肩挑”,“一肩挑”政策由此进入全面推行阶段。“一肩挑”政策由鼓励倡导到全面推行的转变充分表明，村级组织负责人“一肩挑”是促进乡村振兴、做好“三农”工作的有效保障，是加强基层党组织建设的重要举措。 三、村级组织负责人“一肩挑”政策的生成逻辑在历经小范围试点、大范围探索、鼓励和提倡以及全面推行四个阶段后，“一肩挑”政策成为加强党在基层全面领导的有效途径之一，对实现基层治理体系和治理能力现代化具有重要意义。从“一肩挑”模式探索到“一肩挑”政策的产生、从试点到全面推行，“一肩挑”政策发展过程中蕴含着四个维度的内在逻辑。 (一)“一肩挑”政策是加强基层党组织建设的现实选择基层党组织是党在基层贯彻落实党的路线和各项方针政策的重要力量，是发挥党在基层全部战斗力量的组织基础，是实现党在基层社会全面领导的组织保障，党的十九大明确提出要把基层党组织建设成为“宣传党的主张、贯彻党的决定、领导基层治理、团结动员群众、推动改革发展的坚强战斗堡垒”[20]51。“一肩挑”由地方创新模式转变为全国性政策并得到全面推行，其内在逻辑就是通过村级组织负责人“一肩挑”强化党在基层治理中的领导作用，强化党组织对其他社会组织的领导作用，强化党在基层治理中的领导地位。在“一肩挑”模式推行早期，各地方的村“两委”矛盾不仅影响了农村发展形象、发展进度和发展成效，更严重影响了党在农村的领导核心地位。在实行《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》后，有的村庄片面强调村委会的自治属性，忽略甚至忽视党的领导，村庄中的大事小事均由村委会决定，党支部的领导作用难以发挥[21]。为坚持和加强党组织在农村的领导地位和作用，在“两票制”“两推一选”的基础上，“一肩挑”逐渐成为各地方的制度选择。在“一肩挑”模式下，村(社区)党组织书记可以通过村(居)委会主任身份实现对村(居)委会的直接领导，使党组织的意图直接贯彻落实到村庄(社区)其他组织的工作中，充分将村(社区)党组织的各项工作融入村(居)民的自治实践中，从而实现基层党组织对其他组织的全面领导。就政策本身而言，通过村(社区)党组织书记的“一肩挑”,从组织架构上破除“两委”对立，从权力关系上明晰村“两委”边界，从作用上明确村“两委”关系，是进一步加强基层党组织建设的现实选择。 (二)“一肩挑”政策是发挥党的领导核心作用的有效路径历史和实践充分证明，中国特色社会主义的本质特征是党的领导，中国特色社会主义的最大优势是党的领导，全党全国人民根本利益的实现要靠党的领导。在实行村民自治的早期，由于村党组织和村委会两套班子、两套人马，且有的村庄认为村主任是全村选举出来的，而村支书是上级委派的，因而在具体实践中更为支持村主任开展的相关活动，对于村支书开展的活动则不是很支持。普通村民中对党的领导作用的情况不满意或不太满意的占比达77.01%,12.5%的受访者认为实行村民自治后党组织在村中的领导地位有所降低[22]284。在实行“一肩挑”政策以后，党的领导核心作用得以更好发挥。一是通过“一肩挑”把村(社区)党组织和村(居)委会二者的关系理顺，明确党组织对村(居)委会的领导与被领导关系，确保党在基层的领导地位不动摇；二是通过党政“一人兼”,保证党在各项工作事务中的统领作用，避免和解决村“两委”之间不协调、两套班子之间不配合的问题，提升基层党组织内部凝聚力、政策执行力和组织领导力；三是通过党建工作和业务工作“一人抓”,将村庄(社区)发展的各项事务和决策重新集聚于党的领导下，避免党建工作和业务工作在村“两委”冲突下的不平衡现象，从而规范基层党组织与村民自治组织权力范围，充分发挥党的领导核心作用。因此，在村级组织负责人“一肩挑”的情况下，村(社区)党组织书记“一把手”地位更加凸显，领导核心作用得以更好发挥，整个基层社会组织的运转都处在党的全面领导下，很好地解决了基层党组织虚化、弱化、边缘化的问题。所以，“一肩挑”政策是健全基层治理中党的领导体制、加强党对基层各类组织和各项工作的领导核心作用的有效路径。 (三)“一肩挑”政策是强化党群联系的重要举措从群众中来、到群众中去，一切依靠群众、一切为了群众，这是我们党的群众路线的重要内容。“一肩挑”政策实行前，由于村(居)委会主任都是由群众直接选举产生，群众对选举产生的村(居)委会主任认可和了解程度更高，因而群众出现困难、出现难题时都更倾向于找“主任”而不是“书记”,这样就可能出现党与人民群众打的交道少了、沟通交流少了，这在一定程度上弱化了党与人民群众的血肉联系。“一肩挑”政策把自上而下的组织意图和自下而上的民意相结合，实现基层社会治理中党和人民群众密切联系的重塑和强化。一方面，基层党组织通过主动吸收政治坚定、品行端正、能力过硬、群众支持的人员加入党组织，优化和壮大基层党员结构和队伍，增强村(社区)党组织书记的群众认可度、满意度，使选举产生的村(社区)党组织书记能够成为民意的集中代表；另一方面，积极竞选村(居)委会主任也是在积极参选党组织书记，因此竞选成功的基层党组织书记更具有承担党组织和村(社区)发展的主动性和积极性，能够更好地贯彻上级党组织的方针路线和意图。因此，在“一肩挑”政策的选举流程下，破除了“书记”选举党组织说了算、“主任”选举群众说了算的平行二元关系。同时，村级组织负责人“一肩挑”后，在党政“一人兼”的基础上，党员干部与群众事务交集更多、距离更近、联系更强，更有利于密切联系群众、夯实党的执政基础。 (四)“一肩挑”政策是推进新时代基层治理体系建设的必然要求百年来的基层党组织建设经验告诉我们，坚持党组织的领导是基层工作开展的根本前提，加强党员干部建设是基层党组织建设的重要内容，完善基层制度建设是基层党组织建设的关键一环[25]。村级组织负责人“一肩挑”后，村级组织治理水平不断提升。一是“一肩挑”的村(社区)党组织书记既行使组织赋予的行政权力，也承担着党组织建设和村庄(社区)发展的双重职责，这在一定程度上促使其要统筹兼顾，集中可用资源和力量，将党组织的建设和村庄(社区)的发展有机融合在一起，提升基层治理效能。二是“一肩挑”拓宽了党组织在基层的“建设面积”,将党组织在基层选人用人的范围扩大化，干部队伍结构年轻化、合理化，理顺了党组织与其他基层组织的关系，增强了党组织开展各项活动的民意基础，进一步夯实党组织在基层治理的根基。三是“一肩挑”进一步健全了党委领导、政府负责、其他组织协同配合、群众积极参与的基层治理体制，完善了党在基层治理中的领导体制。“一肩挑”从模式到政策、从地方试点到全面推行、从农村“一肩挑”到村(社区)“一肩挑”的发展表明，村级组织负责人“一肩挑”是加强基层党组织建设的现实选择，是推进基层治理体系建设的必然要求。 四、全面推行村级组织负责人“一肩挑”政策的优化路径村级组织负责人“一肩挑”政策是我国基层治理的一项重要制度创新，但在全面推行“一肩挑”政策的实践中仍存在一些需要完善的地方。为充分发挥“一肩挑”的制度优势，更好实现“一肩挑”政策的全面推行，可以从以下4个方面进行路径优化。 (一)选好村级党组织书记，规范“两委”班子交叉任职全面推行“一肩挑”政策的关键是选好村级党组织书记。首先，制定选人标准。村(社区)党组织书记和村(居)委会主任“一人兼”后，一方面，村级党组织书记承担着党的建设和村庄(社区)发展的双重职责，对其政治站位提出更高标准；另一方面，对村级党组织书记个人履职能力和综合素质提出了更高要求。因此，要以突出政治标准和党性原则为首要，以取得群众拥护为关键，以注重个人知识水平和综合素质为基础，确定好选人标准，多渠道选拔村级党组织书记[26]。其次，落实选拔、选派法定程序。按照党内法规选举村级党组织书记时，应充分听取群众意见，提高群众参与度，夯实村级党组织书记选举的民意基础，注重从村(社区)致富能手、退役军人、本土大学生等群体中选拔村级党组织书记，从而在进行村(居)委会主任的选举时更易实现“一肩挑”。若有因年龄、能力、工作等原因确实不适合“一肩挑”的党组织书记或确实没有合适人选的，可以采用上级党组织选派的方式进行。再次，规范村(社区)“两委”班子交叉任职。推进“两委”班子的交叉任职因需而交叉、据能力而交叉，避免为了实行交叉任职而交叉。充分落实村级党组织书记向上级党组织备案管理制度和村(社区)“两委”成员资格联审机制，注重“两委”成员间的亲属回避原则。最后，妥善安置落选、退出干部。“一肩挑”政策全面推行后，村(社区)干部总量减少，选举中落选的干部可根据实际情况和法定程序担任副书记、副主任等职务，同时对退出的干部应按照相关规定落实好退休待遇，完善干部退出机制，有利于“一肩挑”政策的全面推行。 (二)因地制宜“一肩挑”,坚决不搞“一刀切”《乡村振兴战略规划(2018—2022年)》明确提出：“‘村党组织书记兼任村委会主任的村占比’预期性指标：2016年基期值为30%,2020年的目标值为35%,2022年的目标值为50%。”[27]在政策指标压力下，各地为推行“一肩挑”政策自上而下层层加码，以保证能够完成上级下达的任务指标，但由于每个地方政策执行环境的差异性和特定性，在中央的总体指标转化为地方具体目标时，地方面对多项考核指标或政策执行目标时难以完全兼容和并行，同时囿于人力、物力、财力等因素也难以在既定时间内完成全部考核指标[28]。因此，“一肩挑”政策在全面推行过程中出现了“硬推行”“强推行”等现象，甚至在部分地方演变为“一刀切”政策。积极推行“一肩挑”要破除“一刀切”,要充分结合实际、因地制宜。一是全面考察评估。要结合村(社区)的实际情况，全面考察和评估推行“一肩挑”政策的物质条件、人才条件和政策环境是否具备，不具备相应条件的地方不应强行硬推“一肩挑”,而要积极创造各项条件，打好政策实施和推行的基础。二是科学论证分析。在村(社区)推行“一肩挑”政策之前，应充分进行科学论证和分析，充分考虑“一肩挑”政策在地方推行的必要性和可行性[29]。三是积极营造政策氛围。广泛宣传和动员村(社区)中各类优秀人才参与竞选，引导群众参与投票，增进群众对“一肩挑”政策的了解和认识，让“一肩挑”政策的推行具备更加扎实的制度根基和民意基础。 (三)构建和完善权力制约监督机制“一肩挑”政策的推行使村(社区)的权力监督体系发生改变，原有的村(社区)党组织和村(居)委会的二元权力监督功能明显弱化。权力可能导致腐败，过度集中的权力更可能导致腐败，因此“一肩挑”后集中的权力不仅要使用好、监督好，更要积极构建和完善权力制约和监督机制。一是拓宽村(居)民监督渠道，落实公开原则。依托互联网平台创新村(民)监督方式，将传统的线下监督拓宽为线上线下相结合的监督形式，建立健全村(社区)干部履责制度和信息公开制度，把权力行使置于阳光下。二是注重发挥村(社区)监督委员会的作用。当前村(社区)监督委员会存在监督意愿不强、监督胆量不够、监督能力不足等问题，要加强专业性培训，增强监督人员的责任感、使命感，提高专业知识水平和综合能力，建立以群众满意度为导向的考核评价体系，并将考核结果作为评优评先等的重要依据[30],强化监督的主动性、积极性。三是建立内外联动的权力监督体制。制定权责清单，明确组织成员分工和职责权限，从制度上完善内部监督，防止权力扩大后的滥用，强化上级党组织、政府对村(社区)党组织和村(居)委会的监督指导作用，形成内外相连的权力监督体制。 (四)推动配套资源下沉，加强基层治理共同体建设全面推行“一肩挑”政策以后，“一肩挑”的干部担子更重、压力更大，如果不能实现村(社区)人、财、物与权、责、利相配套，“一肩挑”政策的全面推行可能会受到一定影响。因此，全面推行“一肩挑”,需要完善相应的配套。首先，推动基础资源下沉到村(社区)。选拔或选派优秀的村(社区)党组织书记后，更需要相应的人、财、物等基础资源作为配套，创造良好的政策执行和经济发展条件，既有利于全面推行“一肩挑”政策，更有利于优秀的“一肩挑”干部想干、能干、实干。其次，为村(社区)干部降压减负。《中共中央 国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》指出：“未经党委和政府统一部署，各职能部门不得将自身权责事项派交乡镇(街道)、村(社区)承担。”要完善村(社区)干部的考核评估体系，避免“一肩挑”干部忙于应对各类考核评比，让“一肩挑”干部有意愿挑、有机会挑，更有时间挑。最后，加强基层治理共同体建设。“一肩挑”干部要立足于实现村(居)民对美好生活的追求，坚持共建共治共享的原则，结合自治、法治、德治等多种手段，运用传统和现代相结合的方式，建设人人有责、人人尽责、人人享有的基层治理共同体。 基金： 重庆市教育委员会研究生科研创新项目“重庆市社区党组织书记‘一肩挑’后面临的问题与对策研究”(CYS21511) 作者简介：金华宝，编审，硕士生导师，主要从事农村养老、乡村治理研究;*伍科，硕士研究生，主要从事社会治理、乡村治理研究。 作者：金华宝，伍科 中共重庆市委党校(重庆行政学院) 文章根据平台发文规则进行了删减 参考文献：略 来源：《重庆理工大学学报（社会科学）》期刊