文/谢逸枫

2024年8月26日，一份财政部门数据显示，前7月全国国有土地使用权出让收入1.7763万亿元，同比下降22.3%，跌幅较上月扩大4.0%。对比2021年同期收入4.1407万亿元，同比增长18%，今年前7月土地收入堪称断崖式暴跌。

原因来看，首先是房企拿地谨慎，拿地速度放缓，重心放在去库存、保交楼、防风险。其次是土地出让金的分期付款。再次是地方土地供应下降，土地流拍，底价成交，土地价格的总体不高。最后是城投、国企、央企拿地减少了。

目前全国土地市场处于探底的深度调整状态，与商品房销售疲软、房企资金紧张、商品房库存与土地库存高的因素有关，远未达到 "顶峰"，总体延续持续下滑的趋势，说明土地市场没有见底企稳，最低点时刻没有过去。

其一是前7月全国一般公共预算收入13.5663万亿元，同比下降2.6%，与上月跌幅收窄0.2%。支出达15.5463万亿元，同比增长2.5%，与上月增幅扩大0.5%。意味着全国财政收入不够支出，收入不够化，财政赤字规模扩大。

按目前全年财政数据预计全年一、二本账收入缺口在1.55万亿。其中预计税收预计欠收1.2万亿元、非税收入超收3500亿元，土地收入欠收7000亿元。合计欠收的1.55万亿元使全年一、二本账的支出增速从7.9%降至2.9%。

按照2019年前7月-2024年前7月全国卖地收入（国有土地使用权出让收入）来看，分别为28244亿元、35101亿元、41407亿元、28279亿元、22875亿元、17763亿元，说明2024年上半年全国卖地收入没有明显好转。

按照2019年前7月-2024年前7月全国卖地收入（国有土地使用权出让收入）增速来看，分别为同比增长3.1%、同比增长7.9%、同比增长18%、同比下降31.7%、同比下降19.1%、同比下降22.3%，呈现土地收入跌幅扩大趋势。

其二是前7月全国国有土地使用权出让收入17763亿元（前6月15263亿元，占前前7月全国一般公共预算收入135663亿元的13.09%（前6月13.16%）。2023年-2020年分别为26.75%、32.81%、42.97%、46%。

前7月全国国有土地使用权出让收入17763亿元（前6月15263亿元），占前7月地方一般公共预算本级收入75918亿元的23.39%（前6月23.16%）。2023年-2020年分别为49.47%、61.43%、78.36%、84.03%。

全国卖地收入占全国一般公共预算收入、全国地方一般公共预算本级收入的比例高于其他行业收入，如果加上5项的土地和房地产相关税收的收入11887亿元，房地产总收入达到29650亿元，占二项比例将大幅度提升。

单月来看，7月全国国有土地使用权出让收入2500亿元，同比下降40.3%，降幅较6月（6月2453元，同比下降45.3%）扩大5.0%。主要原因是土地市场低迷之下，房企销售面积、金额与投资萎缩厉害，供地与卖地减少持续下滑。

其三是前7月5项土地和房地产相关税收11887亿元，（2023年-2020年分别为18538亿元、19216亿元、20793亿元、19694亿元），占全国税收收入111240亿元的10.68%。2023年-2020年分别为8.74%、11.53%、12%、13%。

如包括房地产领域5项税收的住宅房产税（上海、重庆）、印花税、企业所得税、个人所得税、城市维护建设税等建筑业税收，占到全国总税收入的20%以上，说明100块收入里面，房地产的税收贡献20块钱。

前7月土地和房地产相关税收来看，其中契税3169亿元，同比下降10.9%。房产税2878亿元，同比增长20.2%。城镇土地使用税1562亿元，同比增长11.2%。土地增值税3388亿元，同比下降7.2%。耕地占用税890亿元，同比增长23.6%。

其四是前7月全国国有土地使用权出让收入17763亿元，加上5项土地和房地产相关税收17887亿元，房地产总收入29650亿元（前6月25591亿元）。2023年-2020年分别为7.6531万亿元、8.6070万亿元、10.7844万亿元、10.3836万亿元。

房地产总收入29650亿元，占全国一般公共预算收入135663亿元的21.85%（2023年35.30%）、占地方一般公共预算本级收入入75918亿元的55.96%（2023年65.28%）、占全国税收收入111240亿元的26.65%（2023年42.25%）。

如包括房地产领域5项税收的住宅房产税（上海、重庆）、印花税、企业所得税、个人所得税、城市维护建设税等建筑业税收，占到全国总税收入的35%以上，说明100块财政收入里面，房地产税收贡献35块钱。

其五是非税收收入疯狂暴涨，背后的真相是什么？财政部数据显示，上半年，全国税收收入94080亿元，同比下降5.6%。全国非税收入达到了21833亿元人民币，同比增长11.7%，非税收收入占税收收入的23.20%，占比创新高。

前7月，全国税收收入111240亿元，同比下降5.4%。全国非税收入24423亿元，同比增长12%，非税收收入占税收收入的21.95%，占比创新高。值得注意的是非税收收入占税收收入过去一直呈现出不断上升的趋势。

从往年非税收入和税收收入的增速来看，非税收入高增时主要是经济偏弱、税收收入较低时期，例如2014年底至2015年、2019年底至2020年新冠疫情爆发初期、2022年以及2024年，表现为非税收的高速增长。

非税收入高增主要反映地方财政压力加剧与税收下降，在税收和土地收入均持续降低的约束之上，面临相对刚性的“三保”支出压力，加大了对国有资源和国有资本的存量盘活，同时罚没收入快速提升。

非税收入中占比较高且弹性较大的主要是国有资源（资产）有偿使用收入和国有资本经营收入，二者合计占非税收入的比重在40%以上。罚没收入今年以来部分地区增速较快，整体基数较小，占非税收入比重基本处于9%-12%之间。

非税收入，主要包括国有资源（资产）有偿使用收入、专项收入、行政事业性收费、罚没收入、国有资本经营收入组成，而非税收收入大部分来源于地方政府，说明地方政府在非税收入的征收上有较大的自主权。

其六是统计数据显示，1999年-2020年，全国土地出让收入累计58.9万亿元，2021年已经达到67.6051万亿元，2022年为74.2905万亿元，2023年突破80.0901万亿元，短短25年时间破80万亿元，意味着全国卖地年均收入3.2036万亿元。

按照过去十三年（2011年-2023年）卖地收入数据显示，总计70.7343万亿元，年均5.4411万亿元的卖地收入。所以，卖地收入堪称一笔巨大的地方财政收入之外的收入，用来支持地方发展、基础设施、保障房、教育与水利等建设。

统计数据显示，全国卖地收入2011年-2023年分别为33166亿元、28422亿元、41250亿元、42940亿元、32547亿元、37457亿元、52059亿元、65095亿元、77914亿元、84142亿元、87051亿元、66854亿元、57996亿元。

全国卖地收入增速2011年-2023年分别为22%、下降18.6%、45%、3.2%、下降21.6%、19.3%、40.7%、25%、11.4%、15.9%、3.5%、下降23.3%、下降13.2%，表明卖地收入增速呈现先高后低的趋势，与土地、楼市、金融波动相同。

其七是按照富国投顾的分析，目前全口径预算体系下，财政分为四本预算，就是我们常说的“四本账”。总体看，政府财政的“四本账”包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算。

简单概括为第一本账是税收的钱，即税收收入。第二本账是卖地的钱，即土地出让金的收入。第三本账是国企的钱，即国有企业收入。第四本账是保命的钱，即社保收入。 从支出口径看，四本账比例基本为55%：23%：0.6%：21%。

第一本账的收入大头是税收收入，占比86%，一部分是非税收入，占14%。税收收入中两大核心税种分别是国内增值税和企业所得税，合计占比60%。从央地分成看，央税包括关税、消费税等，地方税主要是和土地相关的税种。

央地共享税包括中央地方五五分的增值税，六四分的所得税。非税收入中一本账里的非税收入是偏狭义的概念，主要包括国有资产有偿使用收入和专项收入，合计占比62%。核心的关键变量其实是国有资本经营收入。

包括中烟、中投、五大行和央行上缴的部分，决定了非税收入增量和弹性，具有“逆周期”属性。 逻辑很简单，国家缺钱的时候，国企自然要挺身而上。税收收入和非税收入呈现“跷跷板”效应，税收收入压力大，非税收入会发力增长。

从构成看，一般公共预算支出主要投向民生和国家安全，包括基建类、教育和社保就业，合计占比51%。其中基建类里的城乡社区和农林水事务，反映的是地方基建的配套能力。而交通运输更主要是来自中央基建的力度。

按央地划分，则中央预算占比近一半，其中 72%是用于地方转移支付。若进一步拆分，9成是一般性转移支付，不指定资金用途，主要给财力缺口大的中西部地区；剩下的是专项转移支付，属于专款专用，是中央委托地方花钱办事。

第二本账的收入大头是土地出让收入。政府性基金收入分土地出让金与专项债收入，土地出让收入占全国政府性基金收入的86%。从央地结构看，地方占到94%，是绝对主力。

对地方而言，政府性基金收入基本和本级财政的重要性相当。中国经济从高增长到高质量，过去投资驱动的模式不再适用，土地财政难以为继，这是要进行财税改革的核心原因之一。自2015年以来纳入了地方专项债收入。

专项债是地方政府为投资建设有一定收益的公益项目所发行的债券。因为专项债对于传统基建和新基建的投资都有重要的作用。从第二本账的支出构成看，土地出让收入安排的支出占比为66%，是核心去向。

事实上，土地出让收入是“毛收入”，这就意味这部分收入收下的时候，80%就已经明确了用途。例如征地拆迁补偿、补助被征地农民等。而剩下的20%才是地方政府可以握在手里的钱，能够自主决定用在哪里，比如城市建设、农业农村等基建支出。

第三本账的收入国有资本经营预算，主要非金融国企的利润上缴，占比63%。从行业属性看，TOP5的行业有烟草、石油石化、投资服务、电信和电力。利润会根据企业类型的不同，从0到25%分五档标准，来按比例上缴到第三本账。

值得注意的是第三本账的支出，包括资本性支出和费用性支出两类。其中资本性支出是向国企注资的部分，而费用性支出是用来弥补国企改革成本。但目前没有具体的细分披露，同时第三本账的支出内容没有公布。

第四本账为社会保险基金预算，是专项用于社保的收支预算，专款专用，只能调入不能调出。整体看，养老和医疗保险是我国社会保险收支的主体，合计占比96%左右。另外，社保基金这块非常依赖于财政补贴，收入占比在2成左右。

四本账并非完全独立，彼此“孤岛”。“四本账”之间的勾稽关系可简单表述为第二、三本账的当年盈余可以调出来补充第一本账，而第一本账通过支出来补充第四本账。此外，前两本账历年累积的结转结余资金，每年可调出补充第一本账。

第一本账“一般公共预算”的核心特点是“赤字”，就是说收入小于支出是常态。对于第二本账“政府性基金预算”和第三本账“国有资本经营预算”，核心特点是“以收定支”，则意味着收入大于支出是常态。

对于第二本账和第三本账，“收入-支出”多出来的部分，要么调到其他账本，要么自我消化。第二本账“政府性基金预算”，在这部分操作上，央地会有一定区别。央是把政府性基金结转资金超过本基金当年收入的30%部分，全部补充到第一本账的预算稳定调节基金里。

地方是75%调入第一本账，25%结转到第二本账的下年支出。就第三本账“国有资本经营预算”而言，国有资本收益上缴公共财政的比例不低于30%，剩余的则可以结转下年支出。