2023年，城投、城投债，不时处于舆论的风口浪尖。如今，2023年已经过去了，城投的压力总该轻松了。这，是不少人对城投的观感。

粗略地从数据看，似乎确实如此。2015年以来，城投债偿还规模逐年上升，2022年城投债偿还规模达3.5万亿元，2023年偿还规模3.9万亿元，为近十年的峰值。虽然，向前看2024-2026年城投债到期偿还规模仍处高位，但去年7月24日中央政治局会议提出「要有效防范化解地方债务风险，制定实施一揽子化债方案」之后，相关措施陆续落地。地方政府和城投紧绷的资金情况得到一定程度的缓解。

然而，事实上，2024年城投的压力一点也不小，有多场硬仗要打，并且从一开年就已经打响。

反腐高压下

盘清资产，厘清历史遗留问题

刻不容缓

今年一开年，打「虎」的新闻报道就密集来袭，凸显了中国反腐败工作在不断向纵深发展以及持续性。而城投，恰好是反腐工作的重点领域。

由中央纪委国家监委宣传部与中央广播电视总台央视联合摄制的年度反腐大片《持续发力纵深推进》，1月7日晚播出第二集《政治监督保障》。披露了中西部某省落马官员，在任期间盲目决策，新成立多家融资平台违规为政府项目融资，上马算不过账来的项目，为其主政所在地新增一千多亿债务。

这，再次对通过融资平台违规举债，敲响了警钟。

1月8日，中央纪委国家监委网站刊发题为《奋力谱写新征程纪检监察工作高质量发展新篇章 写在二十届中央纪委三次全会召开之际》的文章。文章提到，加大对金融、国企、医疗等领域案件查处的力度……有效防范化解系统性风险。

事实上，去年以来，城投高管被查的消息相继出现在纪委网站。落马的城投官员中，省、市和县三个层级都有涉及。查处的力度比志强更大。

去年，包括中央金融工作会议等在内的诸多重要会议，都将化解「地方债务风险」列为重要事项之一。

在这样的情形下，尽快盘清资产、厘清边界是至关重要的。因为早在2014年，「43号文」（《关于加强地方政府性债务管理的意见》）就明确要求，政府债务不得通过企业举借，企业债务不得推给政府偿还。

因此，虽然官方是2017年才有「隐性债务」的公开提法，但其实自2015年开始地方政府通过非地方债形式、变相新增举借的债务，严格意义上都属于隐性债务。这从过去披露的一些典型案例中，也可以窥见一斑。

资产盘清，将历史遗留问题厘清，有利于轻装上阵，为资产的运营和盘活创造良好的条件。

背负巨大的化债压力

还要替地方政府分忧

去年8月30日，财政部发布的《2023年上半年中国财政政策执行情况报告》提出，要坚决查处新增隐性债务行为，终身问责、倒查责任，防止一边化债一边新增。11月，又公开8起隐性债务问责典型案例，涉及新增隐性债务约460亿元，地方主要党政领导受到处理……

虽然随着去年一揽子化债方案落地实施，城投公司的压力确实有所缓解，但也意味着2024年防范化解债务风险的责任和压力更大，毕竟已经给到一定支持缓解压力了，如果2024年出现问题，问责的力度一定不会小，这决定了城投公司必然要在化债刚性约束下开启2024年。

然而，由于房地产行业调整，土地出让金大幅减少，地方财政压力不小。1994年分税制改革之后，土地出让金被归入政府基金收入。2000年，中国的城市土地出让金还不到600亿元，此后年年上涨、甚至翻倍，2021年达到了创纪录的8.7万亿元。这给了许多地方政府举债，甚至过度举债发展的底气。而2023年，全国土地出让金在4万亿左右，相当于从巅峰跌到半山腰，财政压力陡增。

过去，地方政府能变着法子为城投公司输血，如今，地方政府可能还要求城投公司反哺财政、拿地托市等。但2024年，对城投公司来说，化债是刚性要求，为地方政府分忧也必不可少。

以特殊再融资债为代表的「一揽子化债方案」，缓解了弱资质区域的流动性压力，但债终究还是要还的。

所以，城投公司当下的处境是：既要积极、切实有效的化债，又要替地方政府分忧，还要努力谋发展，既要又要还要，确实压力山大，但是，别无选择。

盘活存量资产

运营见效慢，出售难找接盘方

盘活存量资产，是化债中短期可以见效的重要手段之一。因为过去举债容易，不少地方上马了大量项目，这些项目中不少，要么缺乏充分的论证，要么建成之后疏于运营管理，陷入低效状态。

其他不说，目前，我国仅存量基础设施规模已超过100万亿（数据来自北大光华管理学院发布的《中国基础设施REITs创新发展研究》），这里面不少资产并没有得到高效利用。这不仅是巨大的浪费，而且非常影响新增投资。

为此，早在2022年5月，国务院办公厅就发布了「关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见」（以下简称《意见》）。将资产盘活，提到了前所未有的高度。毫不夸张的说，对包括城投在内的国央企，未来数年，有效盘活存量资产，不仅是经济任务还是政治任务，因为其事关经济高质量发展的大局。戳这里，助力盘清国有资产

但这谈何容易，城投公司传统的定位及功能使得城投公司长期重规模、重融资，乃至重短期，精细化的运营能力是不足的。而这种能力，很难在短时间内建立起来。

比如，大量国有商业资产处于低效运行的状态，除了小、旧的特点，缺乏专业的团队经营管理，还有很重要的一个原因就是资产分散在不同产权单位手里。过去几年，在「国企改革三年行动方案」推动下，一些平台公司将多头和分散经营的资产集中到一个平台统一经营。运营效率有所提升，但相比市场化的商业运营公司，仍然存在很大差距。而且，这种模式见效比较忙，对缓解城投公司的燃眉之急，可谓是远水与近火。

通过出售的方式盘活是个不错的方式，但一方面，在国央企都面临盘活资产的局面下，要找到体系内的接盘方并不容易，有能力接盘的民企也不多，毕竟也不能卖得太便宜，否则有造成国有资产流失的责任；另一方面，即便能够顺利出售，获得的资金若用于化债也会挤压了企业发展的正常投入，甚至透支了未来。可谓是左右为难。

产业竞争进入白热化

只能迎难而上疯狂卷

过去，地方政府的隐形增信，是城投信仰的基础，更是所有金融机构愿意持续给城投客户资金的逻辑出发点。而地方政府隐形增信的底气，则来自于连年增长的土地出让金。

如今，随着传统基建投资功能弱化，城投转向城市综合运营服务，以及促进产业发展，路径已经十分明确了。

产业是主战场，尤其是对开发区来说更是如此。新赛道、新动能、战略性新兴产业，大家都想引进、自然就成了竞争的焦点。以新能源为例，连明源君老家的小城市也试图挤进来分一杯羹，产业竞争越发白热化，各地在产业招商引资力度及政策、对国有企业要求上将进一步加码。

可是，这又谈何容易。光拼政策，已经不够了，何况政策优惠也有了更多约束条件。此前，新华社就将部分地方政府为争项目加码招商政策、互挖存量企业的政策无效耗损、「超常规优惠」等现象，称为「互害式招商」，这种低效的竞争不仅加剧了地方负担，而且助长部分企业「短期套利」心态，不利于高质量发展。

以投促产吧，合肥城建的「风投」，业内都津津乐道，但是，要学就难上加难了。且不说有没有这个资金实力，光是对产业理解的深刻程度，能达到这水平的，就非常难找出来。

更何况，投成功了还好，如果投资失败，产业投资和基础设施投资的会计处理是不同的——

基础设施资产是按照成本计量，确认为城投的「固定资产」。

可是，如果产业基金投资，所投的项目一旦出现亏损，这笔资产负债表上的「长期股权投资」或是「金融资产」就将会被核销，并且体现在利润表上的亏损。这让城投公司和相关领导都变得十分谨慎。

不过，十八般武艺，能用上的都得用上，毕竟任务压在那里。

为实现降本增效目标

不得不减员和卡费用

近几年，以房地产行业为代表的不少民营房企陷入困境，让城投公司成为了香饽饽，竞争异常激烈。相比高度市场化的企业——无论是民企还是国央企，城投公司的薪资待遇都要低不少，但胜在稳定。

不过，就明源君近期的调研来看，这个「稳」估计也要打折扣了。众所周知，去年初，国务院国资委对央企的考核由以前的「两利四率」变为「一利五率」。新考核指标下，人均效能变得至关重要。对包括城投公司在内的其他国企，没有这么明确的规定，但其实实践中已经在往这个大方向走。

提高人效的方法有很多，最简单粗暴的方式是一个人多干活。这种方式是否正确，长远有哪些负面效应，必然存在争论，但现实情况就是，它正在发生，并且还有逐步强化的趋势……

这其实也很好理解，地方政府在过苦日子，城投公司能不过苦日子吗？当化债、转型和提效都成为城投公司的任务时，就必须在成本和费用控制上下功夫，优化成本和费用结构，严控一般性支出，强化预算管理，推行精益运营、精益管理，降本增效。戳这里，了解全价值链成本精细化

最近，有市县、甚至省级城投公司员工跟明源君吐槽，因为费用卡得太严，他们几乎到了没法出差的程度，比如到一线城市出差，每天住宿费用不得超过300块/人。如果是两个人及以上一起出差还好点，如果一个人出差，这么便宜的酒店真的不好找。

不转型不行

转型后如何处理与政府的关系也是问题

很显然，尚未转型成功的城投公司，必须要加快转型升级，别无其他出路。从之前一系列信号来看，后续的重组、整合会加速。

过去，重组、整合更多在同一行政级别上展开，比如市级城投之间，县级城投之间，但后续省级城投整合市级城投，市级城投整合县级城投，趋势已经在演变。如果不加速转型，被重组整合的概率，相比过去大幅上升。

转型有各种各样的困难，但除了上面提到的，还有一个非常巨大大挑战是：如何处理与当地政府的关系？毕竟城投公司传统上是地方政府的融资平台公司，传统上依赖于地方政府的资源、资金、项目等快速发展。

很多城投公司即便转型，剥离城投公司替政府融资职能，转型为公益类或商业类国有企业，成为自主经营、自负盈亏的市场主体之后，与地方政府也不可避免的存在千丝万缕的联系。如何背靠政府又面向市场？这也是一个非常棘手的问题。

某城投公司老总就私下跟明源君讲，即便转型为更市场化的主体，当地政府压任务给你，你接不接？

小 结

在很长一段时间里，城投公司自成体系，像个巨大的避风港，但在百年未有之大变局下，在迈向高质量发展道路的过程中，城投公司也面临着前所未有的挑战。低垂的果实没有了，未来都得真抓实干，砥砺前行。

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