谈起约旦境内的难民，一般人免不了要想到巴勒斯坦人、伊拉克人，以及因为内战而至的叙利亚人。但若要论近代难民族群的「资历」，车臣人无疑是鼻祖之一。早在十九世纪末，车臣人就从高加索地区、辗转途经安纳托利亚高原，最后在当时仍是奥斯曼帝国领土的约旦落脚。
今日，上万名车臣人后裔仍居于约旦。和后来抵达的其他难民族群不同，车臣人虽然也是穆斯林，却不是阿拉伯世界的一份子；直到现在，车臣人依旧习惯说车臣语、吃车臣菜，并且保有车臣人的认同和习俗。
二战结束之后，海湾地区许多在战前就已探勘发现的油源，开始如火如荼地开采；眼巴巴看着邻居暴富，约旦政府当然也没有放弃开挖石油的希望。挖石油不能只靠老天保庇、盲目钻井，还得有地质学家四处勘查；
但终究，约旦没有靠石油致富。没有石油，也没有充沛劳动力发展工业，那么约旦拿什么发展经济呢？
和平。只要外围国家发生战争、难民涌入，就会有联合国救助难民的经费援助，源源不绝。所以更准确的说——约旦靠难民赚钱。
「靠难民赚钱」，听起来当然不是什么光彩的事，但约旦能通过收容难民在国际社会寻租，其来有自。
除了身为老牌的难民接收国之外，在「请求外援」这件事情上，约旦也是经验充足的老手。自从1921年成为英国的保护国，约旦每年便名正言顺地从女王手中接下白花花的英镑。1948年第一次中东战争之后，和大量巴勒斯坦难民一起涌入的，则有来自联合国和美国的美元／美援；一直到1970年代，移转性的外援资金，都是约旦国际收支帐中举足轻重的一栏。
1990年代，巴勒斯坦「难民」归国时程遥遥无期、逐渐成为约旦「居民」，外援金额也降至低点；此时外援的角色尽管不再像过去那样吃重、其他产业也开始足以支撑经济，但外援仍然是约旦政府最重要的财政来源之一。
除了经济利多，难民议题当然也能带来政治红利。「人道」、「发展」这些字眼，在约旦请求外援时，提供了说服力；而扮演好一个接纳难民的东道主，也有助于约旦政府在国际社会的声望与能见度。难民，于是就这样成为约旦经济发展和政治谈判时，支撑诉求的重要杠杆。
2003年，约旦迎来另一个转折点。当年美国出兵攻打伊拉克，难民和外援重新涌入，约旦的「难民经济」再次复活。岂料伊拉克战事未平，2011年「阿拉伯之春」又开始席卷阿拉伯世界，并在叙利亚引发内战；相对稳定的约旦，无法避免受到波及，以往高度仰赖的出口市场深陷战火、边境关闭，通往大马士革和土耳其的道路受反叛军控制，使得陆路的跨境贸易也只能被迫停摆。
对于约旦这样一个从二战结束之后，就一直夹在战场之间的国家来说，难民对于人口结构的影响，也一直都是令王室伤脑筋的课题。约旦的国土面积只有8.9万平方公里，人口不到千万，却已经收留了百余万的叙利亚难民，沉重压力可想而知。就绝对人数而言，约旦是现今世上收留叙利亚难民人数最多的国家；就「难民人口和本国人口比例」而言，约旦承受的相对冲击也仅次于黎巴嫩。
除了叙利亚难民，从1947年第一次中东战争，到1967年的六日战争之间，约旦前后接收了约一百万名巴勒斯坦人；时至今日，约旦人口有超过两成，是这些巴勒斯坦难民的后裔。
随着巴勒斯坦族群在约旦越来越壮大，原本用来安置他们的难民营，在约旦政府的默许之下，于1960年代逐渐成为巴勒斯坦解放组织的大本营；时日一久，这些难民营也越来越像个拥兵自重的「国中之国」。当时，巴解组织甚至在难民营附近设置检查哨、自行收税；约旦国王胡笙一世见状如坐针毡，担心巴勒斯坦人要的不只是客居约旦、反攻回乡这么简单而已，而是夺权篡位、成为约旦的新统治者。
1970年，约旦决定追随埃及脚步，与以色列政府和谈；此举，自然引来了巴解组织的强烈不满，将胡笙视为「背叛者」。在巴解组织暗杀约旦国王胡笙失败、以及一连串劫机事件之后，胡笙决定出击清剿巴解组织，爆发了日后被称作「黑色九月事件」的内战。对于约旦王室来说，巴解组织在难民营中坐大，简直是「饲老鼠、咬布袋」；而「黑色九月」的惨痛教训，也改变了约旦政府后来对难民的态度和政策。
约旦人一直以来都尽量张开双臂、接纳难民，但当然也有不少怨言。2011年来到约旦的叙利亚难民通常无法获得合法工作证，但为了养家活口，除了得忍受低薪与长工时，还要被指责「抢了本地人饭碗」、被指为推高失业率的元凶。此外，巴勒斯坦难民营造成的「国中之国」殷鉴不远，约旦政府于是决定舍弃「难民营模式」，让大多数新来的叙利亚难民居与约旦本地人混居。问题是，民间住房的增长速度难以赶上难民涌入的速度，导致房租不断上涨，搞得当地人也苦不堪言。在民怨的压力下，约旦政府不得不在2014年关闭叙利亚边界，停止接纳难民。
对于约旦的难民经济，外界也不是没有批评。比如有些组织便曾指控，约旦政府会虚报难民人数、只为了多拿点外援，或者将原本应该用于救济难民的经费，挪拨给约旦本地人使用。甚至，面对难民援助物资，约旦政府会顺手揩油「抽黑税」的行为也时有所闻。
2016年中，约旦政府开始对叙利亚难民发放工作许可、并允许叙利亚难民的子女接受教育。这些措施，在当时看来简直就是不可思议。因为难民工作证政策出炉时，约旦的失业率刚刚攀过15%大关；到了2017年，更是已经窜升到18%以上。连约旦人自己都不见得找得到工作了，约旦政府甘冒激怒本国国民的风险，施行这些政策，旁人乍看之下可能难以理解。
然而，就在约旦政府决定对叙利亚难民核发工作证的当年，约旦政府便从国际社会获得了14亿美元的援助，比预期目标还高出了37%，一扫连年外援经费无法达标的窘况。同时，约旦还获得了9000多亿的优惠利率贷款；对约旦这样的中等收入国家来说，这根本是求之不得、破天荒的优惠。
这当然不是巧合，而是与约旦与欧盟当年签署的《约旦协议》（The EU-Jordan Compact，或直接称作The Jordan Compact）有关。
为了舒缓难民对约旦社会的压力、同时改善难民在约旦的生存处境，欧盟和约旦政府代表于2016年2月在伦敦签署了《约旦协定》；在协议中，欧盟承诺对雇用一定比例难民的约旦厂商，搁置一切技术性条件，实施长达十年的进口关税优惠。对于约旦来说，此举可以打开欧盟市场，进而吸引外资、刺激经济增长；对于欧洲而言，住在约旦的难民可以获得更好的经济条件，也可望间接降低难民前往欧洲的意愿、减缓欧陆收容难民的压力。
依据《约旦协议》，约旦政府打算在难民集中的地区划设「产业特区」，让难民在特区内工作，同时善用外资和出口至欧盟的优惠税率，把就业市场的饼做大。这些产业特区锁定两种企业，一种是雇用一定比例叙利亚难民的外商，另一种则是无法持续在本国生产的叙利亚厂商（后者可以完全雇用叙利亚难民）。
换句话说，与其让难民继续打黑工、「抢饭碗」，还不如核发工作证给他们、让难民的地下经济活动合法化。如此一来，难民不但摇身一变，成为现成的廉价劳动力、帮助约旦发展制造业，他们的生活与工作也能受法律保障，政府亦乐得增加税收。甚至，这些赋权政策，还能继续说服其他国际捐助者增加援助，一举数得；对于国际社会而言，将叙利亚企业吸引到约旦，还可望加速叙利亚的产业空洞化，使叙利亚各方政权丧失税基，进而使内战缺乏资金、无以为继。
《约旦协定》由此被看作难民援助政策的新典范。在过去，难民援助意味的是捐支票、盖难民营；今日，则强调让难民融入主流社会、以及帮助就业和经济发展的配套措施。这些转变反映出的是，难民援助的思考和论述，近年来已逐渐由「人道」范型，移转为「发展」范型。换句话说，外援的目的，不再只是解决暂时的生存危机，而是进一步串连上长期的发展动能；难民，也不再只是被动等待援助、必须和主流社会隔绝开来的危险群体，而是可以参与经济发展的重要功臣。
看到这里，或许你会觉得，这种化危机为转机（甚至商机），以降低关税、奖励投资、开放市场，兼收政治效益的套装方案，听起来很耳熟？没错，这些计划的背后，依旧有擅于在危机中出手的国际货币基金组织与世界银行。
早在约旦协议于伦敦签署落定之前，联合国难民署便已经和世界银行合作，连手与约旦政府游说磋商，确立了结合发展和人道援助的方案，并且和约旦「展望2025」（2025 Vision）的各种市场自由化、结构重组计划打包在一起。
值得一提的是，这种「发展范型」的难民政策，对于叙利亚难民而言，或许会比巴勒斯坦难民还更容易接受一些。人类学者Nell Gabiam在叙利亚的巴勒斯坦难民营的田野调查中发现，在巴勒斯坦难民营里，结合「发展论述」的援助方案，经常被巴勒斯坦人视作说服难民「永久定居」、放弃归返巴勒斯坦的说词，背后其实是西方集团和以色列的「阴谋」；对叙利亚难民而言，这层「阴谋论」的疑虑似乎并不存在。然而，一旦叙利亚内战结束，叙利亚难民「归国与否」，依旧是约旦政府必须面对的课题。
尤其，美军从2012年起，便开始在约旦境内，以「反抗伊斯兰国」为名，吸收、训练叙利亚难民与投诚士兵，以便在叙利亚南部陷入动乱、或阿萨德政权垮台时主动出击，建立「安全区」，防止更多难民越过边界逃往约旦。然而，这些约旦政府难以管理的武装力量，万一未来无法归国、滞留约旦，会不会像过去的巴勒斯坦难民营一样，重演「国中之国」的危机，为约旦带来难以预期的动荡？
但无论如何，约旦都颠覆了公众难民收容国的刻板想象。它并非只是被动、无助地枯等外援，而是有意识地将涌入的难民，转化为政治资本与谈判筹码；它巧妙灵活地游走在捐助国之间，深知欧盟的政治需要，才把难民问题这个烫手山芋，种成一棵闪着银光的「摇钱树」。结果也不令人意外：从2016年起，就难民人均获得的援助金额而言，约旦所获得的国际援助，比起其他两个同样容留叙利亚难民的国家——土耳其与黎巴嫩——都还要来得高。
不过，约旦过往难民政策的改善，历来都恰巧与美国和联合国拨款的时间点吻合。这些巧合都让外人很难分清，所谓的「外援经费」，到底是用来挹注在难民身上的「及时雨」，还是用来贿赂约旦政府、让他们善待难民的「保护费」。
由此看来，约旦迟迟没有签署联合国用以规范难民权益的《难民地位公约》，或许是有心而为之：不和国际难民协议接轨，更能让约旦政府保持弹性，在追求自身利益的前提下，策略性地调整国内的难民政策。
这种新型态的难民援助模式，对于约旦政府、约旦国民，以及流离失所的叙利亚难民而言，究竟是不是好事呢？赋予合法工作权，会不会加深难民和本国人之间的龃龉、甚至排挤同样弱势的其他外籍移工？在本地的基础设施和医疗服务赶上水平之前，《约旦协议》对约旦社会带来的冲击，又要如何衡量呢？许多疑惑仍留待观察。
更重要的是，一旦叙利亚局势稳定下来，这些叙利亚难民是要回国参与重建，还是要留在约旦呢？倘若大部分难民选择回国，那么因为《约旦协议》而繁荣的经济，会不会成为昙花一现？
但最让人困惑的，其实是某种吊诡的对比：当难民受害的时候，是媒体版面上一个个面目清晰、血迹斑斑的面孔；现在，却又化作发展年报表格中的一栏栏数据。这种对比，就像「靠难民赚钱」一样，也点出了新自由主义发展修辞中常见的道德难题，是如何被「必要之恶」、「利大于弊」这些字眼给轻描淡写地带过。
然而，眼下战火烟硝未散、难民生计问题更是刻不容缓，这些质疑暂时无暇顾虑，或许也难有答案。
位处不同文明交汇锋面带的约旦，征服者与难民总像雨雾那样光顾滞留；而在西亚干枯的土地上，水源又几乎是财富的同义词。
