公路收费背后的逻辑，在于“免费”的资金不够用了。

公路建收费站的原因其实很简单，是为了修路的成本，以及维护道路的成本。

而过去之所以收费站开始大面积拆除，背后有一个非常关键性的因素，成品油消费税和车辆购置税。

但随着新能源汽车的崛起，这两种收入都出现了不同程度的下滑。

2021年，全国收费公路收入6630亿元，支出12909亿元，两者差值高达一倍，收支缺口扩大至6279亿元，这个数字已经是十年前的11倍。

当收支平衡开始被打破的时候，“免费”变成“收费”，是必然的结果。

2024年8月25日，山东省就曾批复同意济南黄河大桥设置收费站，该消息一度引发人们对于“国道恢复收费”的怀疑。尽管当地很快出面澄清，收费站只服务于新建的大桥，并非恢复收费，但人们对于收费的讨论，依然热情高涨。

事实上，公路新建收费站这一趋势近年来也的确有所增加。

根据南方周末对全国近五年新设的公路收费站批复记录来看，其中有9个省共计至少新设了30处国道、一级公路、桥隧等收费站，收费年限少则三五年，多则三十年。

回顾历史，公路收费站的出现和退出都并非偶然。

2009年是我国公路收费的转折点。当年度由于推出了成品油消费税，公路养护有了新的资金来源，同时还大规模裁撤二级公路的收费站，这也导致人们对公路免费的印象越来越深。

那么公路真的是免费的吗？

当然不是。由于公路的建设和养护成本非常高，因此单纯依靠地方补贴修建公路，并不现实，而公路收费，也就“历来有之”。

过去针对公路的收费，是直接修建收费站，过往车辆往返路过，都要交“过路费”，这是公路资金的直接来源。

由于成品油消费税和车辆购置税的出现，弥补了收费站的资金缺口，最终导致全国各地的二级公路收费站开始消失。

但消失并不意味着完全没有。

根据交通运输部的数据，截止2021年底，全国一级公路、二级公路和桥隧收费站依然还有484个。

从2009年的公路收费转折点以来，免费公路的资金支柱很大程度上依然来自车主。只不过过去这个成本体现在成品油消费税和车辆购置税，对普通车主的感受并不深刻。

但随着新能源汽车的不断崛起，成品油消费税大减，而车辆购置税的减免，都让这两种收入开始下降，全国收费公路的收支缺口，也随之扩大。

在收支结构失衡之下，对地方而言，新增国道收费，成了当下为数不多的选择。

在内蒙山西等地，一些经常跑两地路线的货车司机，一次往返要经过多达7次国道收费站，每个站点收费55元，加上高速通行费，往返共计约1100元，而这一车的总体运费在3000元左右。

在收费站越来越多之际，仅仅是公路通行费的支出已经能够占到运费收入的三分之一。

这也导致一些货车司机必然需要接一个返程订单，否则空跑一趟亏钱的概率非常大。

我国大基建始于2009年的4万亿刺激计划，彼时的全国高速公路也正是在这个时候开始大量修建；但在高速公路之前，更多的还是依赖国道通行。

公路收费的建设思路最早可追溯至上世纪80年代。1984年出台公路收费，打破了公路建设单纯依靠财政投资的束缚，形成了“国家投资、地方筹资、社会融资、利用外资”的多元化投融资机制。

这么做的好处是，风险大大降低了，各种成本被分摊之下，全国各地更有动力兴建公路，极大降低了物流运输的时间成本。

贷款修路、收费还贷后来也逐渐成为主流模式，全国路网也得以迅速铺开。

根据交通部的数据，截止2008年，全国公路总里程已经达到373万公里，约为1984年的四倍。其中，95%的高速公路、61%的一级公路和42%的二级公路都是依靠收费完成建设的。

密集的公路建设，随之而来的也是密集的收费站。

收费站密集、通行费偏高和个别公路违规收费，以费代缴都开始显现，其中又以二级公路为代表，其里程和收费站都占到了收费公路总量的60%。

在高速公路不断推出后，这些二级公路的作用被大大削弱，但收费站却又分布于城乡居民频繁使用的区域，在公众意见越来越大之际，也不得不做出改变。

在这样的契机下，2008年12月，发布《关于实施成品油价格和税费的通知》，成品油税费由此开始，该通知提高成品油消费税单位税额，取消公路养路费，公路运输管理费，公路客货运附加费等六项收费，逐步取消了二级公路收费。

到了2018年12月，又通过《车辆购置税法》，明确车辆购置税资金的支出用于国家高速公路、普通国道、普通省道、桥隧等方面的新建、改建和扩建。

到此，国内公路形成了新的成本组成：成品油消费税、车辆购置税成了非收费公路的两大资金来源。

从成品油宣布开始到2009年5月初，不到半年的时间里，全国12个省就撤销了1263个收费站，截止2021年末，收费的二级公路已经削减至0.75万公里，对应的主线收费站仅剩115个，而收费公路的结构中占比超过95%变成了高速公路和一级公路。

二级公路收费站，开始退出历史舞台。

但十年过去了，新的难题也接踵而至。

以山东济南G104黄河大桥为例，该桥总投资高达78.93亿元，由于财政资金有限，这也导致近80亿元的投资，根本无法满足公益通行需求，而是采用BOT模式，即建设、经营然后转让，引入社会融资，通过收取通行费来收回成本和维护运营。

类似的问题也不仅仅是黄河大桥。

交通运输部数据显示，截止2021年末，全国18.76万公里的收费公路中，除了高速公路之外，包括一级公路1.76万公里、二级公路0.75万公里，独立桥梁及隧道1329公里，分别对应484个主线收费站。

一方面，公众习惯了收费公路尤其是二级收费公路开始退出历史舞台；但另一方面，新的道路修建需求不断产生，由于资金的有限性，不得不采取BOT模式，因而也导致收费公路卷土重来，这对公众来说，又再度造成了不适。

更关键的还在于，由于车辆购置税和成品油消费税的减少，哪怕是已有的公路建设养护，其成本也难以覆盖。

2012年全国收费公路收入3281亿元，同期支出3847亿元，收支缺口还只有566亿元；之后的十年时间里，收支缺口逐步扩大。到了2021年，全国收费公路收入6630亿元，但支出已经来到了12909亿元，收支缺口已经扩至6279亿元，是2012年的11倍。

对比之下不难发现，十年时间里，全国收费公路收入只增加了1倍，但对应的支出却增加了4倍左右，收支缺口扩大，是不争的事实。

为什么会出现这样的情况？

原因可能在于，基本盘的不断扩大。过去十年时间里，全国高速公路、一二级公路总里程不断扩大走高，但对应的全国汽车保有量增长相对放缓，分摊到每个车主上，收费公路收入只增加了1倍，但由于公路总里程太高，导致了维护新建的成本都数倍高于收入。

以今年为例，前七个月时间里，全国公路交通固定资产投资累计完成了1.4万亿元，尽管同比增速已经是-11.7%，但1.4万亿的投资支出，必然还是会导致投资回报率偏低。

公路投资尽管是公益性的，但依然不得不考虑投资回报；在投资回报率不足的情况下，公路建设也很难吸引到“社会融资”，因此收费成了必然的选择。

截止2022年底，全国公路总里程高达535万公里，其中高速公路通车里程17.7万公里，稳居世界第一，普通国道二级及以上占比80%，铺装路面占比99%。

535万公路里程，一年收费公路收入却不足万亿元，从投入产出比的角度来看，这明显是不具备持续性的，公路收费也成了为数不多的选择。

随着时间的推移，这部分成本还会和“人口老龄化”一样随之增长。

交通运输部公路科学研究院张玉玲曾撰文预测，高速公路到2030年将增加超过3000亿元的养护管理资金需求，普通公路养护资金缺口也有持续扩大的趋势。

五百多万总里程的公路基本盘，对应的是全国机动车保有量4.4亿，其中汽车保有量是3.45亿辆。

这个数字看起来问题不大，但考虑到一些偏远地区的修路成本和当地汽车保有量的话，公路成本问题在一些地方可能还会更严重。

基建的大规模投资始于2008年的4万亿，这推动了全国高速公路和各种基建的不断发展，投资是个好事情，但投资回报率却是个大问题。

修建时候的投资容易拉来，但后续的保养、道路维护却慢慢成了大问题。

成本是放弃了的最大代价。最终的公路成本都会反映到汽车车主身上，这其中又以货物运输为主。

公路货运是公路通行费的主要贡献方之一，但全行业的收入增长也开始接近天花板。物流信息中心数据显示，近八年来，公路运价指数从峰值时接近120点的水平，已经跌至100点以下，近年来则在100-105点低位区间波动，仅比2012年的基点水准略高。

当一个行业的成本太高的时候，就会变相阻碍一个行业的发展。物流业就是如此，当公路通行费的成本太高，挤压货运行业的利润时，那么必然就会导致更多人开始转行。

届时，公路收费的成本依然还将转移到普通车主身上。

而这一盘总里程五百多万公里的大旗，它未来的养护成本和运营成本，随着公路的老去还将增高。

一个老龄化的社会亦是如此，当人口和基建都开始老去的时候，养老和基建本身也并无二致。

如果说基建源自人口基数的话，那么养老，则源自年轻人基数。

从长期主义的角度来看，随着时间的推移，它们每年所需的成本，可能都还将呈一个上升的趋势延续下去。

end.

作者：罗sir，关心经济、社会和我们这个世界的一切；好奇事物发展背后的逻辑，乐观的悲观主义者。