公元1206年，铁木真混一草原各部，肇造大蒙古帝国，但是在大蒙古国的 初期，各项制度都不完备，继承人的选拨制度也没有被确定下来，因此而起的争 议则接踵而至。
最早的继承人问题在公元1219年西征花剌子模前夕，由妃子也遂提出：
大汗您，越高山，渡大河，长途远征，只想平定诸国。但有生之物皆无常 一旦您的身体突然倾倒，您那的百姓，交给谁掌管？您所生的杰出的 四子中，您托付给谁？这事该让诸子、诸弟、众多下民、后妃们知道。
成吉思汗也觉得汗位继承人事关大蒙古国的稳定，他旋即将自己的四个儿子和四个弟弟和大臣们召集起来商议 继承人的问题，并且让他的儿子们发表了自己的意见。在这次商讨中，术赤和察 合台起了争执，察合台反对血统存疑的兄长管制帝国，并且推荐了三弟窝阔台， 拖雷附和了他的意见，窝阔台则表示父亲选择自己的话，他就尽心而为。
其实术赤由于血统存疑，（他的母亲孛儿帖曾被蔑儿乞部抢走九个月，后被成吉思汗夺回，在回去了的路上生下术赤），察合台性格暴躁,二人都不是成吉思汗心仪的人选。 他真正犹豫的是在窝阔台和拖雷二子中应该由谁来继承他的汗位，成吉思汗对由谁继承汗位犹豫不决，在二人之间摇摆不定，窝阔台沉稳 老练是合适的帝国管理者，拖雷军事能力突出，是他最喜欢的儿子，作为幼子， 选择他也符合蒙古人“幼子守产”的传统。最终他想出了一个折中办法，窝阔台继承大汗，拖雷掌管帝国的绝大多数财富和军队，这样相当于分割了汗位继承者的权力。
这样的安排并没有消除兄弟间的隔阂，术赤最先公开表达了自己的不满，西 征花剌子模时，成吉思汗命术赤、察合台、窝阔台三人围攻玉龙杰赤，三位皇 子在由谁指挥攻城的问题上起了争端，最后成吉思汗下令军马由窝阔台节制，矛 盾得以暂时化解。需要指出的是，在出征前窝阔台已经在诸子、诸大臣前被确立 为继承人，那么他在外理应代表大汗，有决策、指挥的权力，但是彼时却还要请 教成吉思汗来决定军队由谁来指挥，说明兄弟间是有嫌隙的，有人并不想服从窝阔台，而此人显然就是术赤，他以兄长之尊却被排除在继承人之外，当然会有怨 气。
1227年，成吉思汗升天气窝阔台虽然被指定为继承人，却没能够 马上继位。而是由其弟拖雷监国达两年之久
窝阔台从霍博之地赶来奔丧需要时间，召开忽里台大会也需要时间，但更主 要的应该是自己的胞弟拖雷并不心甘情愿交出权力。成吉思汗 死后，由其子拖雷继承加上其余诸子、侄子、兄弟、母亲所分的的军队数量总共 约十二万九千人。其中拖雷继承十万一千人，六十个千户的百姓和人口（蒙古总共是分封了九十五个千户），术赤、察合台、窝阔台各四千，五子阔列坚五千。母亲三千、四弟斡赤斤五千；合撒儿诸子一千；额勒只带（成吉 思汗弟哈赤温的儿子）三千。成吉思汗死后，拖雷掌握的军队数量冠绝诸子， 加之蒙古人幼子优先继承父业的传统，所以拖雷不愿交权力。
根据蒙古族的惯例，大汗死后，新任大汗必须经过宗亲、贵戚和勋臣参加的库里台推举，大汗与臣属各自宣誓之后，才能算正式即位，才能合法地行使权力。于是出现了一段汗位空缺时期。在这段时期，先可汗的幼子可以以大斡耳朵继承人身份监国，也可以由先可汗大妃监国，同时负责筹备召开选举大汗的库里台事宜。
在这次忽里台大会上拖雷不想交权，而窝阔台也着实推让了一番，他说自己的叔伯兄长还有幼弟拖雷比他更有资格继承大汗的位子。拖雷不甘心让位于窝阔台，窝阔台的推让，在试探诸王 的诚意，因为成吉思汗的扎撒规定任何人必须经过忽里台大会的选举才能成为正式的大汗。最终诸王们还是达成了一致的决议，察合台 和斡赤斤共扶窝阔台登基，察合台作为西道诸王的代表，成吉思汗根据幼子守灶的传统东道诸王（成吉思汗的弟弟们），幼弟斡赤斤封赏最多，斡赤斤作为幼子也继承了母亲柯额伦的人马，作为东道诸王的代表。
窝阔台登基后，首先进行集权，拖雷、察合台将其 父汗的贴身私属万名轮番护卫士交给了他，本部百姓也照例交给了他。这些护 卫和百姓的移交增强了窝阔台的实力，为了进 一步完成吉思汗未竞的事业，窝阔台接连发动了 第二次西征和对金朝的征服。在对金朝的三峰山决战中，拖雷表现出色，为胜利立下头功。但是不久后，这位正值盛年的王子却突然暴毙。关于拖雷的死，很可能是窝阔台下的手。
在拖雷去世后，窝阔台曾经试图让自己的儿子贵由收继 拖雷寡妻唆鲁禾帖尼，目的是削弱拖雷系，但唆鲁禾帖尼并没有改嫁，但是让出了大量的兵马百姓给了窝阔台的儿子，也使得拖雷系得以延续，最后其子蒙哥夺取了蒙古的大汗，大汗的位置由窝阔台系到了拖雷系手中。
蒙古政权由奴隶制向封建制转化，是从成吉思汗时开始，到元世祖忽必烈时完成的，窝阔台时期已经开始采取封建化改革措施。之所以发生这种转化，起决定作用的当然是由于经济条件发生了变化，在这个转化中，契丹贵族后裔耶律楚材是一个核心人物，耶律楚材就是我们所熟悉神雕侠侣中耶律齐的父亲。
改定官制，重用儒士
随着汗廷政务的日趋繁重，同时受周围政权先进的管理经验影响，窝阔台对中央和地方官制进行了改革。1229年，开始设立课税所。1231年，始立中书省，任命耶律楚材为中书令。粘合重山为左丞相，镇海为右丞相。这时中书省的权力与隋、唐、宋朝的中书省不同，但它毕竟标志着蒙古政权的最高行政机构已经从内廷初步分立出来。
窝阔台责成耶律楚材负责征收赋税，给他提供了一个提拔重用儒生的机会。他选用天下著名儒生20名充当十路征收课税所的正副长官，他们都是金朝的旧有的官员和官宦子弟。
军政分立，互相制约，削弱地方，集权中央，这是中原王朝的传统。窝阔台即位的第二年，耶律楚材向他提出了18条建议，其中第一条就是“郡宜置长吏牧民，设万户总军，使势均力敌，以遏骄横”。即主张军政与民政分开，互相牵制。
耶律楚材还主张采用中原王朝的中央集权制度，将财经大权、司法大权都收归中央。成吉思汗时期，分封的千户和万户以及宗王俨然是唐朝是节度使，拥有对封地的财权和司法权拥有独立性，中央无法干涉。
1230年耶律楚材向窝阔台提出：“中原之地，财用所出，宜存恤其民，州县非奉上命，敢擅行科差者罪之。”同时还提出：“应犯死罪者，具由申奏待报，然后行刑。”
窝阔台打算“裂州县赐亲王功臣”，耶律楚材根据历朝的教训，对窝阔台说：“裂土分民，易生嫌隙。不如多加赏赐。”只因当时窝阔台已答应分封，不便收回成命，于是耶律楚材建议由中原派出官员管理诸王，封地的财政大权置于中央的管辖之内。
禁止滥杀，禁止掠民为驱口，实行编户制度
早在成吉思汗时，耶律楚材就不断宣传“好生恶杀的道理，反对蒙古军队的大肆屠杀，也反对州郡官员，生杀都随着自己的喜恶。
窝阔台南征金朝时，他又建议下达了一道诏令：“逃难之民，来降者免死。”并“请制旗数百，以给降民，使归田里，全活甚众”。蒙古军队有屠城的旧制，金朝首都开封即将被攻破时，大将速不台建议屠城。耶律楚材听到这个消息，两次上奏窝阔台，保全了147万人的性命。从此蒙军屠城的现象大大减少了。
掠夺奴隶和财富是处于奴隶制阶段的蒙古军队作战的目的和动力，许多被征服的人民变成了蒙古贵族的奴隶。“时诸王大臣及诸将校所得奴隶，往往寄留诸郡，占了天下人口的一半”。耶律楚材要求改变这种状况，“奏括户口，皆籍为编民”，即将奴隶解放为一般平民。但对于如何编户，朝内大臣也有意见分歧，多数人主张像蒙古和西域各国那样“以丁为户”。这样收税方式就是按照人口收人头税。耶律楚材以为不可，说：“自古有中原者，未尝以丁为户。若果为之，可输一年之赋，随即逃散矣。”从唐后期实行两税法，即根据土地多少征收地税，根据财产多少征收户税，若只看人丁多少，不问财产，这种办法百姓是难以接受的。耶律楚材主张，制度政策要充分考虑当地的实际情况和历史传统。
保护农牧业，实行封建赋役制度
成吉思汗时期将精力放在西征上面，“未暇治理中原，官吏多聚敛自私，资至巨万”，而国家的“仓廪府库无斗粟尺帛”，有的蒙古贵族甚至认为：“汉人无补于国，可悉空其人以为牧地。”耶律楚材予以驳斥道：“陛下将南伐，军需宜有所资，诚均定中原地税、商税、盐、酒、铁冶、山泽之利，岁可得银五十万两、帛八万匹、粟四十余万石，足以供给，何谓无补哉?”
窝阔台尽管对此还不大相信，但仍然责成耶律楚材“试为朕行之”。耶律楚材用实际成果让蒙古大汗看到了农业和封建税收对国家的用处，这是蒙古政权保护农业经济、实行封建赋税制度的开端。
在窝阔台即位之前，蒙古草原就有贡赋的征发，但对于征收的数量没有明确的规定，于是出现了“行无定制、取无限量”的情况，加重了广大牧民的负担，导致草原社会矛盾的加剧。窝阔台即位之初依照中原和西方诸国的赋税制度，确定草原牧民的税制：规定蒙古民有一百匹马者输牝马一匹，一百头牛输牝牛一头，一百只羊输羚羊一只，并定为永制。这种“百税一”的草原税制相对农业地区的“十税一”来说自然是一种很轻的负担，同时还禁止诸王随意搜刮百姓。
在征税方式上，耶律楚材反对扑买课税，禁止以权谋私。当时西域各国实行一种由商人包税的扑买制度，包税制是政府将一定时期里某项捐税，以一定数额交由私人包征包解的制度。例如国家收茶税二百两，交给包税人，可能包税人收了五百两，二百两交给国库，剩下的中饱私囊。一些西域和汉族商人要求把这种制度搬到中原，“以银一百四十万两扑买天下课税”。耶律楚材坚决反对，说：“此贪利之徒，罔上虐下，为害甚大。”
蒙古贵族不仅抢掠奴隶、财富，还勾结回回商人经商谋利，往往借贷官钱作为本钱。耶律楚材建议“贸易借贷官物者罪之”。另外，“州郡长吏，多借贾人银以偿官，息累数倍，曰羊羔儿利，至奴其妻子，犹不足偿”。耶律楚材“奏令本利相侔而止，永为定制，民间所负者，官为代偿之”。这是打击高利贷剥削的一项重要措施。
主张尊孔重教，整理儒家经典
1232年，当金南京汴梁即将被攻破时，耶律楚材就建议窝阔台“遣人入城，寻找孔子后人，找到了孔子五十一代孙元措，奉袭封衍圣公，付以林庙地”。借以争取大批儒生。
1236年，耶律楚材“请立编修所于燕京，经籍所于平阳，编集经史，召儒士梁陟充长官，以王万庆、赵著副之”。燕京、平阳是当时北方的文化中心，这两个编集经史机构的设立，对保存儒家经典、传播文化起了重大作用。辽朝耶律严所著的《辽实录》就是因为他的保存才得以传到元朝的，成为元修《辽史》的主要资料来源。
耶律楚材从政治、经济、思想文化等各个方面竭力推行蒙古封建化改革，对蒙古社会进步做出了不可磨灭的贡献。
