蒙古自清朝以来习惯上分为内蒙和外蒙两部分，它们都是中国领土的一部分，但沙俄始终对其怀有领土野心。1911年爆发了辛亥革命，中国国内处于一片混乱之中。沙俄见有机可乘，便开始策动外蒙古的王公闹独立。在沙俄的策动下，外蒙古王公杭达尔多济于1911年11月30日向清廷驻库伦办事大臣递交最后通牒，宣布外蒙古独立，同时命令清廷官员离开外蒙。12月5日，“大蒙古国”成立，库伦活佛八世哲布尊丹巴呼图克图哲布尊丹巴·阿旺垂济尼玛丹彬旺舒克(1869~1924)被拥为皇帝。外蒙古独立的背后处处都能见到沙俄的影子。一名参与独立运动的王公乌泰(1866~1920)在其《东蒙古独立宣言》中说得很清楚：“今库伦皇帝派员劝导加盟，俄国供给武器弹药，给以援助，故宣布独立，同中国断绝关系。”

民国建立后，北京政府负责处理对蒙事务。在外蒙独立一时难以挽回的情况下，北京政府首先设法稳住了内蒙古。1912年下半年到1913年初，内蒙古各地王公纷纷宣誓拥护共和，同时表示对外蒙古独立一事不予承认。但是，1912年11月3日，沙俄与库伦政府签订了《俄蒙协约》，协约规定沙俄从各方面扶持外蒙古政府，同时不准华人进入蒙境，其将外蒙古变为自己保护国的意图已经非常明显。为了挽回局势，北京政府与沙俄展开了艰苦的谈判。1913年5月，中俄签署关于外蒙古问题的草约，除了获得沙俄口头上对于外蒙属于中国的承认外，该草约基本认可了《俄蒙协约》给予沙俄在外蒙古的各类特权。尽管该草约在此后的议会表决中未能获得通过，但外蒙古的确已经是离民国越走越远，而向沙俄则是越走越近了。

“二次革命”后，中俄重新开启外蒙古问题谈判。1913年11月5日，中俄签署互换了《中俄声明文件》。该文件的内容与5月中俄草约相差无几。除了对外蒙古的宗主权之外，中国政府丧失了在那里的几乎所有权益。此后，中俄蒙三方又进行多次谈判，并最终于1915年6月7日在恰克图签署了《中俄蒙协约》。《中俄蒙协约》确认了此前沙俄在外蒙获得的各项权益，而中国除了得到一个毫无实际作用的册封权及使用民国纪年外，实际上一无所获。更重要的是，外蒙古获得了与中俄平起平坐签署协约的权力，这等于是从实质上已经获得了主权国家的地位。至此，外蒙古独立问题暂告一个段落。