超越“证件主义”：论行政执法中立法目的的回归与比例原则的适用———从《城乡规划法》第64条看“同案同罚”的实质正义


在治理“违法建设”的行政执法实践中，针对“同案不同罚”，即同类违建不同处置的批评，往往聚焦于一线行政执法人员的业务素养不足或自由裁量权过于宽泛。

然而，这场争论中最被忽视的症结在于：问题不全出在“人”的主观层面，而更多源于对法律条文的理解深度与适用逻辑上。

当法条存在模糊地带时，不同的执法人员用不同的方式去填补，但未必所有人都填回到了立法者原本要解决的那个“真问题”上。这种“解释错位”，才是导致执法僵化与社会矛盾激化的隐形根源。

一、 形式主义的陷阱：从“无证”到“必拆”的粗暴逻辑

以《城乡规划法》第64条为例。在基层执法中，一种极具市场且风险最低的逻辑是：“无证的建筑 = 违法建设 = 应当拆除”。

这种思维将复杂的行政管理简化为单一的“证件审查”。执法人员往往止步于“有没有证”这一层，将维护“行政审批秩序”误认为是立法的全部目的。在这种逻辑下，执法行为变成了简单的“对标打钩”：只要发现没有证，后续的调查、评估、听证都流于形式，最终导向唯一的结论——“拆”。

这不仅是对行政资源的浪费，更是对法治精神的曲解。如果执法只讲“证”不讲“法”，那么我们维护的只是纸面上的行政许可，而非现实中的规划秩序。

二、 立法本意的溯源：规划实施秩序与最小侵害

跳出形式主义的窠臼，行政执法必须回归立法原点：违建治理的本质是维护“规划实施秩序”，而非单纯的“证件管理”。

《城乡规划法》第64条构建了一个严密的法律逻辑闭环，要求执法人员在作出拆除决定前，必须完成三个层级的递进审查：

1. 定性层：确认是否属于建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设等五大法定建设形态。

2. 评估层：判断是否对规划实施造成了实质性、不可消除的破坏。

3. 比例层：评估影响能否通过改正措施消除？消除的行政成本与社会代价为何？

最小必要手段”是行政执法合法性的生命线。只有当建设行为确实破坏了规划的刚性底线，且技术手段无法补救时，“拆除”才是合法的终极手段。

对于那些历史遗留、民生急需或因行政部门拖延办证导致的“无证”建设，若其对规划无实质负面影响，执法机关仍坚持拆除，便是典型的滥用职权。

三、 执法逻辑的重构：从形式到实质

真正的“同案同罚”，在执法端不应表现为“所有无证房都拆”，而应表现为“对规划产生同等影响的使用同等强度的措施”。

1. 形式主义执法，简单粗暴

审查核心： 有没有证？

法律逻辑： 无证→违法→拆除。

价值取向： 规避执法责任，追求结案率。

结果导向： 激化矛盾，造成大量行政复议与诉讼。

2. 实质主义执法，依法行政

审查核心： 对规划有什么影响？

法律逻辑： 建设行为→规划影响评估→最小必要干预（改/罚/拆）。

价值取向： 平衡公共利益与个人信赖利益。

结果导向： 案结事了，体现行政温度与精度。

当行政执法人员止步于“有没有证”时，他是懒惰的；当他深入探究“对规划的影响能不能消除、用什么代价消除”时，才是真正在履行法律赋予的职责。

解决“同案不同罚”或“执法畸轻畸重”的问题，不能仅靠严管重罚执法人员，更要靠执法理念的升级。

我们要警惕那种“为了执法而执法”的异化倾向。行政执法的终极目的，不是为了消灭无证建筑，而是为了解决规划实施中的问题。

所谓真正的“同案同判”，不是让所有“无证房”拥有同样的命运，而是让所有“对规划产生同等程度影响的行为”受到同等的评价与对待。这要求行政执法人员不仅要做法律的执行者，更要做立法目的的翻译者与守护者。

让执法回归“解决问题”，才是真正的同案同罚。