最近因为828新政，大家对房的讨论更多了，过去二十多年，如果要理解地方财政和城投，始终绕不开土地和房子，地方靠买地和卖房这套模式完成了中国的城市化。但现在土地和房子卖不动了。
2021年，全国国有土地使用权出让收入达到8.7万亿元，到2025年，只剩4.15万亿元，相比高点下降超过一半，2026年下降仍在继续。财政部数据显示，今年1—7月，全国国有土地使用权出让收入1.17万亿元，同比下降30.8%，所以现在再讨论地方财政，有一个问题已经越来越难绕过去：土地财政退潮以后，地方政府的钱从哪里来？很多人首先想到的答案，是房地产税，但从业务和财政逻辑来看，我们认为事情可能没有这么简单，房地产税可以成为未来地方税体系的一部分，但想让它直接接过土地财政的班，至少短期来看，很难。
从2021年土地出让收入8.7万亿元，到2025年4.15万亿元，这不是正常年份之间的小幅波动，而是整个房地产开发模式变化之后，地方财政收入结构跟着发生的趋势性改变。过去地方政府通过土地出让，可以把城市发展的预期收益提前变现，所以就形成了一套循环：土地开发——城投融资——基础设施建设——城市扩张——土地升值——土地出让——继续投资，城投就是这个循环里面的融资工具。只要人口持续流入、房地产持续扩张、土地价格持续上涨，这个模式就能够不断滚动，但当房地产进入存量时代，房企拿地意愿下降，土地成交减少，土地财政收入下降，财政收入下降以后，地方投资能力又会受到限制。所以今天我们看到的土地财政退潮，并不只是“地方少卖了一些地”，而是过去地方发展模式被按下了暂停键。
土地收入下降以后，房地产税自然成为讨论最多的替代方案之一。从财政理论上看，这个方向其实并不奇怪，房地产具有不可移动、税基相对稳定的特点，且过去的我们城市化建设的房屋规模也足够大，本来就比较适合作为地方税源。过去地方财政更多依赖房地产开发和交易环节，卖地有土地出让收入，买卖房屋产生契税，房地产开发产生土地增值税，但这些收入都高度依赖房地产交易，2025年全国契税收入4440亿元，同比下降14.1%；土地增值税4102亿元，同比下降15.7%，但同一年，全国现行房产税收入达到5212亿元，同比增长10.8%。这里需要特别说明一点，现在财政收入里的“房产税”，并不等于大家平时讨论的个人住房房地产税（上海和重庆试点），目前个人所有的非营业用房产原则上免纳房产税，现行房产税主要来自经营性房产等存量房地产，所以2025年房产税超过5000亿元，并不意味着个人住房房地产税已经开始承担地方财政收入。但现在房地产财政确实正在从过去高度依赖开发和交易环节，逐渐开始向存量环节转移的趋势，这也是为什么房地产税长期来看确实具有一定的财政改革意义，但现在它能不能填上土地财政留下来的窟窿？
最直观的就是算账，2025年土地出让收入即便已经相比高点腰斩，仍然有4.15万亿元，同年现行房产税收入只有5212亿元，当然，这两个数字不能简单直接比较。如果未来个人住房被更广泛纳入房地产税体系，税基必然会比现在大得多，但真正征收的时候，还有一系列现实问题：首套房征不征？人均免征面积是多少？税率定多少？不同城市房价差距这么大，怎么评估？老人只有一套高价值老房子，但现金收入很低，又怎么办？这些问题最终都会限制实际税率和征收范围，房地产税不是税率越高越好，税率高，财政收入可能增加，但居民持有成本也会增加，并进一步影响房价、消费和居民资产负债表，税率低，对房地产市场影响较小，但能够形成的财政收入自然也有限。因此，现在把房地产税理解成一个可以迅速产生数万亿元收入的新税种，靠房产税收入解决所有问题，恐怕还不现实。
如果把时间拉长一点看，今天很多看起来互不相关的政策，其实可以串在一起，城投退平台、压降非标融资、盘活存量资产、国企市场化转型、“三资三化”、产业基金、REITs、ABS……目的都是为地方增收和创收，未来地方财政恐怕不会再出现一个新的“寡头财政”，更可能是一个组合：税收收入、中央转移支付、地方政府债券、国有资产经营收益、产业发展形成的新增税源，以及存量资产盘活等共同承担。房地产税即使未来逐步推进，也只是这个体系中的一部分，也意味着地方政府要完成一次角色转换，从过去的“城市开发商”，逐渐转向真正意义上的“城市运营者”。
过去很多城投融资实际上是把未来城市发展的收益提前拿到今天，但现在土地财政收入持续下降以后，这套逻辑自然越来越难维持，这也是为什么现在监管越来越强调城投自身经营能力、现金流和市场化业务，未来判断一个平台能不能融资，最终还是要回到一个非常朴素的问题：你自己到底能不能产生现金流？如果没有土地财政持续扩张，也没有地方政府信用无限兜底，那么城投最终只能回归企业本身。
最后，房地产税能不能接住土地财政？我们的判断是：很难。至少它不可能按照过去土地财政的方式去接，房地产税长期来看可以成为稳定的地方税源之一，但它很难复制土地财政过去那种一次性、大规模、能够支撑城市快速扩张的融资能力。而真正值得关注的，也许不是“房地产税什么时候来”，而是地方能否完成从卖土地到经营城市转变。
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