在城投退平台、市场化转型最后阶段，市场反复提到一个词——市场化。前面发布的《为什么要城投退平台》一文中，我们提到一个观点：过去地方政府深度参与资源配置，在中国工业化、城镇化快速发展的阶段非常有效，但随着经济发展阶段变化，单纯依靠政府投资拉动经济的边际效率正在下降，未来应该更多让市场参与资源配置。
但有后台同行问：既然市场配置资源更加有效，那我们当初为什么需要城投？如果自由市场真的能够解决所有问题，那么地方政府当年完全可以不成立城投，不举债搞建设，把土地、资本和项目全部交给市场，让企业自己决定投什么、在哪里投、怎么投。但现实显然没有这么简单。
一般市场主体投资一个项目，最基本的问题一定是：投多少钱？每年赚多少钱？什么时候回本？但假设二三十年前，一个经济并不发达的县城准备修一条几十公里的道路，因为当地人口不多、产业基础薄弱、车流量有限，单纯依靠收费很难覆盖投资成本，私人资本一算账，可能直接就不投了。但问题是，如果路永远不修，企业可能永远不来，地方经济也很难发展。这就出现了经济学里面一个很经典的问题——市场失灵。一条道路本身可能不赚钱，但道路修好以后，周边土地升值了，物流成本下降了，企业愿意进来了，居民出行方便了，最终整个区域都可能受益，但这些收益，很难全部装进修路公司的资产负债表里。产业园区、污水处理、城市管网、学校、公园以及大量基础设施，其实都存在类似的问题，所以在工业化和城镇化早期，如果完全按照短期投资回报率配置资源，很多基础设施可能根本建不起来，这个时候，就需要政府下场，而城投，本质上就是这种发展阶段下产生的一种特殊工具。
我们今天回过头看城投，很容易把它和地方债务、隐性债务、非标融资联系在一起。但如果把时间拉长，城投最早承担的任务并不是为了融资而融资，而是解决地方政府“有建设需求，但没有足够当期财政资金”的问题。城投并不是市场经济的反面，它某种程度上是在弥补市场机制自身无法解决的问题，市场不愿意承担几十年的基础设施回报周期，政府承担了，所以我们一直认为，今天讨论城投债务问题，没有必要简单否定过去，城投模式能够发展到今天，本身就说明它曾经解决过真实的问题。
市场有一个很残酷，但也非常重要的机制——亏损和退出。一家企业判断错了市场需求，生产出来的产品没人买，库存不断增加，最后亏的是股东的钱，长期经营不下去就破产清算，所以价格、利润、亏损和破产，本身就在不断告诉市场什么东西应该多生产，什么东西应该少生产。但政府投资和企业投资存在一个很大的区别，政府信用是“硬通货”，且政府基本不可能“破产清算”。于是就可能出现项目没有现金流——债务到期——借新还旧——财政协调——继续融资，当政府拥有较强融资能力的时候，市场发出的价格信号有时候会被行政融资能力部分屏蔽，市场已经通过价格告诉我们这里可能不需要再建设这么多东西了，但只要融资还能继续，项目仍然可以开工，这时候，原本用来解决“市场失灵”的政府投资，就可能产生另一个问题政府失灵。
所以讨论自由市场，我们并不认为“市场化”就意味着政府什么都不要管。这同样是一个极端，2008年全球金融危机已经证明，金融市场本身会产生巨大的泡沫和风险；垄断、环境污染、公共品不足、信息不对称等问题，也很难完全依靠市场自己解决，政府存在的必要性，本身没有什么值得争论的。真正困难的问题其实是：政府应该管到哪里？市场又应该从哪里开始？这可能也是理解这一轮城投转型非常值得讨论的一个问题。市场能够正常定价、能够形成充分竞争的领域，政府应该尽量少直接替市场做投资决策，因为政府掌握的信息永远有限，很难准确判断哪一家企业、哪一个行业最终能够成功，但对于市场明显失灵、社会收益远大于商业收益的领域，政府仍然必须承担责任，所以真正成熟的市场经济，从来不是没有政府，而是政府与市场之间存在相对清晰的边界，市场能解决的问题，让价格去解决；市场解决不了的问题，政府再介入。
未来政府当然仍然非常重要，但它的重要性可能会逐渐从“亲自创造GDP”，变成提供公共服务、制定规则、改善营商环境、维护公平竞争以及解决市场无法解决的问题。从这个角度理解，城投未来真正的市场化转型，也不是简单把“城市建设投资集团”改成“产业投资集团”或者“国有资本运营集团”。重要的是平台到底是在执行行政投资任务，还是已经能够按照市场需求配置资源，并对自己的投资结果负责，如果投资决策仍然来自行政指令，亏损仍然可以依靠政府兜底，债务仍然可以不断滚续，那么即便形式上完成了退平台，底层运行逻辑可能也没有真正改变，这也是我们认为未来城投转型最难的地方。
自由市场从来不是万能药，政府干预也从来不是洪水猛兽。过去几十年，中国能够快速完成工业化和城镇化，地方政府和城投平台发挥的作用无法否认。但任何一种制度安排都有适用的阶段，经济一穷二白的时候，我们需要政府集中资源把道路、城市、产业园区先建设起来；当基础设施逐渐完善、经济进入存量竞争以后，我们又需要更多依靠价格、利润和市场需求去决定资源流向，所以城投的出现和今天的退平台，看起来方向完全相反，背后的逻辑其实是一致的，都是在特定的发展阶段，寻找更有效率的资源配置方式，不能因为“高铁”的便捷，就否定了“火车”历史。
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