原创 沈亚洲

　　今天的文章，和大家一起说说刺史和州牧。

　　一、西汉的十三部州

　　元封五年（公元前106年），为了加强中央对地方的控制，除京师附近七郡外，汉武帝把全国划分为十三个监察区域。

　　每个区域由朝廷派遣刺史一人，专门负责巡察该区境内的吏政，检举不法的郡国官吏和强宗豪右，其管区称为刺史部。

　　其中十一部采用了《尚书·禹贡》和《周礼·职方》中的传说州名，即冀州、兖州、青州、徐州、扬州、荆州、豫州、凉州（雍州）、益州（梁州）、幽州、并州，并改其中的梁州为益州，雍州为凉州。

　　另外有朔方、交趾二郡，仍沿用其名，称朔方刺史部、交趾刺史部。

　　十三刺史部，简称“十三部”。

　　又因大多以“州”命名，又称“十三州”。也有称“十三州部”、“十三部州”等。

　　值得注意的是，这时的州（部）是虚设的，只是一个监察区，不是一级行政区。在地方上，实行的仍然是“郡-县”两级行政区划。

　　各州（部）也只设置刺史一人，没有实际的行政长官。

　　二、司隶校尉部

　　十三州之外，以近畿七郡为司隶部。

　　征和四年（前89年），汉武帝改司隶部为司隶校尉部，又设置司隶校尉一职，掌察京师百官和近畿七郡。

　　司隶校尉也相当于一州的刺史，不过因为他所监察的是近畿各郡，所以在名义上、权力上都异于其他各州的刺史。

　　西汉时，司隶校尉秩二千石。东汉时，改为秩比二千石。而刺史，秩六百石。

　　司隶校尉与州刺史一样，都不是行政官吏。

　　三、西汉的刺史

　　刺史，又称刺使，职官。“刺”是检核问事的意思，即监察之职。“史”为“御史”之意。

　　刺史的官位很低，比太守都低，甚至低于县令，略高于县长。

　　汉代没有后世的官品（它从魏晋时期才开始搞，北魏时成型），官员的级别高低是通过“秩”（俸禄）的多少来体现的。

　　刺史俸禄很低，只有六百石。而大县的县令是六百至一千石，小县的县长也是三百至五百石，太守更是多达两千石。

　　关于汉代县和县令、县长的分级，以及其它朝代的县官，参见本公号早前发布的《历朝历代县官的称谓和品级》一文。此处和下文都不再赘述。

　　太守就是之前秦朝的“郡守”。公元前148年，汉景帝把郡守改成了太守。

　　西汉时期，刺史无固定治所，不受丞相的制约，直接隶属于中央的御史中丞和御史大夫。

　　刺史的名称也几度更改。

　　成帝绥和元年（公元前8年），“罢部刺史，更置州牧”，其俸禄也由六百石提高到二千石。

　　哀帝建平二年（公元前5年），“罢州牧，复刺史。”

　　哀帝元寿二年（公元前1年），刺史“复为牧”。

　　此时，无论是刺史还是州牧，其作为监察官的本质并没有变，都不是行政官员。

　　值得注意的是，也就是在公元前8年，王莽出任了大司马。

　　王莽执政时期，是刺史、州牧开始由监察官向地方官转化的一个重要阶段。

　　四、新朝的州牧

　　公元9年，王莽逼迫孺子婴禅让，自己当起了皇帝，改国号为“新”。

　　王莽也是第一位通过禅让实现篡位的皇帝，和后世的曹操并称，也因此有了“行操莽之事”这个说法。

　　王莽称帝的当年，即授予州牧爵位，“封牧为男（爵）”。州牧是世袭的，“世其官”。

　　公元12年，王莽将十三州改为九州，下诏“州从《禹贡》为九”。这九州分别是冀州、兖州、青州、徐州、扬州、豫州、荆州、雍州、梁州。

　　为了增强地方实力，便于镇压反抗，公元20年，王莽又给州牧加将军称号，给予州牧统军作战的权力。又设置牧副监，主要职权是监察，起到之前刺史的作用。

　　州牧成为了地方军事行政长官，地方监察职权为牧副监所行使。

　　此时的行政区划，变成事实上的“州-郡-县”三级了。

　　五、东汉的刺史和州牧

　　东汉建立后，光武帝建武十一年（公元35年），把朔方刺史部并入并州刺史部，交趾刺史部改为交州刺史部，降司隶校尉部为十三部之一，仍称十三部。

　　建武十八年（公元42年），依西汉旧制，再改州牧为刺史，每州一人，共十二人。司隶校尉部，则由司隶校尉负责。

　　刺史职权，同西汉时期。

　　值得注意的是，西汉刺史无固定治所，东汉刺史则各有驻地。东汉刺史奏事，可遣计吏代行，不复自往。东汉刺史权力逐渐扩大。

　　到了东汉末年，黄巾起义等农民起义不断。灵帝中平五年（公元188年），刘焉认为四方多事，原因在于刺史权轻。

　　于是，他向朝廷提出了一个改变历史的重大建议，即用宗室、重臣为州牧，在地方上凌驾于刺史、太守之上，独揽大权以安定百姓。

　　朝廷于是改部分资深刺史为牧，并提高其地位，居郡守之上，掌一州之军政大权，史称“废史立牧”。

　　“废史立牧”直接促成了各地割据军阀的形成，包括刘焉在内的州牧，上任之后基本就不再受朝廷的控制了。

　　州牧，自此正式成为一州军政的长吏，太守的上级。而“州-郡-县”三级行政区，也随之形成。

　　此处顺便说一下，刘焉就任的是益州牧，死后由其子刘璋继任。

　　刘备占据成都后，自己担任了益州牧。

　　刘璋则被迁往荆州。关羽失荆州后，刘璋被请到了东吴，孙权又任命他为益州牧。当然，这个“益州牧”，刘璋肯定只能“遥领”了。

　　遥领，就是只担任职名，不亲往任职。东吴朝廷特别喜欢让将相重臣们遥领曹魏、蜀汉政权的州牧、太守。

　　六、魏晋南北朝时期的刺史

　　曹魏政权建立后，州牧又被改为刺史。

　　曹魏的刺史，有领兵、单车之别。

　　单车，即不领兵之意。

　　领兵刺史，则多加将军号。任重者称使持节都督（某某等州）诸军事（任一州的刺史，同时都督数州甚至十数州军事），次为单车刺史“假节都督（某某等州）诸军事”，又次为使持节。

　　当然，和曹魏政权不同，蜀汉政权和孙吴政权，仍然称州牧。

　　例如，蜀汉丞相诸葛亮就曾兼任益州牧（领益州牧），而东吴太傅诸葛恪更是一度兼领荆、扬二州牧。

　　西晋统一后，曾停止刺史加将军号。西晋末天下大乱，又恢复曹魏旧制。

　　南北朝沿袭魏晋旧制。只有北魏道武帝时不同，每州有三位刺史，其中包括皇室一人。

　　此处强调一下，魏晋南北朝时期的刺史和两汉的刺史完全不同，它是地方最高军事行政长官，类似于东汉末年的州牧。

　　七、魏晋南北朝时期的州郡

　　州牧、刺史的权力实在太大了，很容易尾大不掉，形成割据势力。

　　南北朝时期，为了加强对地方的控制，中央朝廷就开始尽量的多设置州，把各个州都改的很小，以至于州郡都差不多大小了。

　　总之，到了南北朝后期，虽然名义上是“州-郡-县”三级行政区，但实际上已经慢慢过渡为“州、郡-县”两级了。

　　八、隋唐时期的州郡府道和刺史、太守

　　（一）州、郡、府

　　到了隋朝，隋文帝时，撤销郡。除雍州设置雍州牧外，州的长官均为刺史。

　　隋炀帝时，又改州为郡，改刺史为太守。

　　唐朝建立后，又把郡改称州，把太守改成刺史。

　　到了唐玄宗时，又改州为郡，改刺史为太守。

　　到了唐肃宗时，又恢复初唐旧制，称州，称刺史。

　　总之，隋、唐时期，州、郡相同，刺史、太守也是相同的，都是实际负责州郡这一级行政事务的政务官了。

　　唐朝时，在且只在京师（长安）或陪都（洛阳、太原等）设府。其最高长官以亲王充任，遥领，称为“牧”（京兆牧、河南牧、太原牧等）。

　　当然了，实际主持政务的是尹（京兆尹、河南尹、太原尹等）。

　　府和州平级，但地位要略高，行政长官的级别则高很多。

　　唐朝后期，府的数量有所增加。国都、陪都，皇帝诞生、居住和巡游过的地方，以及地位重要的州，都被改置为府。

　　（二）道

　　唐朝，与汉代的“州”这个概念相近的是“道”。

　　“道”在汉朝时开始出现，起初跟县同级别，专门使用于少数民族聚居的偏远地区。

　　和汉代的“州”一样，唐朝设置“道”，最初也是作为监察区域。每道设采访处置使（初名巡察使）一人，类似于汉朝的刺史。

　　在州县增多之后，自唐玄宗时期起，道开始逐渐向州（郡）的上一级行政机构转化。

　　安史之乱后，唐肃宗设置观察处置使，这个职务类似汉朝末年的州牧。

　　自此，道成为实质性的一级行政区。唐朝的地方行政区，由州（郡）-县二级制演变为道-州（郡）-县三级制。

　　九、宋朝的刺史和知州

　　（一）州、府

　　宋朝沿袭了唐朝的制度。

　　首都和陪都设牧，由亲王遥领。

　　国都、陪都，皇帝诞生、居住和巡游过的地方，以及地位重要的州，也都改置为府。当然，宋朝的府比唐朝要多一些，但仍然是州占绝对多数。

　　此处顺便说一下，唐宋的“牧”，是“府牧”，不是“州牧”，相当于秦汉的“郡守”、“太守”。

　　州的长官称刺史。

　　宋往往以朝臣充任各州长官，称“权知某军州事”，简称知州。“权知”意为暂时主管，“军”指该地厢军，“州”指民政。

　　知州所任，即隋、唐太守、刺史之职。

　　例如，欧阳修任滁州知州时，曾撰《丰乐亭记》，文中自称刺史；而撰《醉翁亭记》时，又自称太守，就因为刺史、太守早无区别。

　　（二）路

　　宋朝，仿照唐制，设“路”。

　　初期，一路只有转运使，转运使的权力极大。宋太祖、宋太宗曾赋予转运使按察辖区内地方长官的职权，类似汉代的“刺史”。

　　转运使权力不断扩大，一度使得转运使成为一路最高长官，逐渐向汉朝末年的“州牧”转化。

　　自宋真宗时期开始，又先设立了另外三司，一路四司分立，互不统属，各司其职。

　　帅，即安抚使，掌军事民政；漕，即转运使，掌财政兼监察；宪，即提刑按察使，掌司法狱讼；仓，即提举常平使，掌义仓救恤。

　　诸司并立，将地方政权、财权、司法权、军事权完全分割开来，使得地方难以形成一个完整的权力中心，自然也无法对抗朝廷，割据难以成势。

　　然而，相互牵制，就容易相互推诿；中央高度集权的结果，自然是地方无权，一旦有事，地方无法有效应对。

　　十、元明清

　　（一）府、州

　　元代以后，州牧、刺史这两个职名皆被废弃。州牧、刺史，成了知州的别称。

　　元朝沿用宋朝制度，州的长官正式称为知州。但同时置达鲁花赤，专由蒙古人、色目人充，地位在知州上。

　　与宋朝不同，元、明、清三朝，以知州为正式官名，是地方官，为各州的行政长官。

　　元明清三朝，州分两种：直隶州和散州，直隶州属省，散州隶属府（元朝例外，详见本公众号的《从郡县制到州县制》一文。）。

　　元朝时，府的数量则更多了。到明清两朝，府成为县级之上的主要行政区。除京师和陪都所在地之外，府的长官，称知府。

　　府、直隶州类似汉朝的郡，散州则相当于大县。

　　顺便多说一句，《从郡县制到州县制》这篇文章，题目叫《从郡县制到州县制、府县制》更为稳妥，秦汉魏晋南北朝是郡县制，隋唐两宋是州县制，元明清其实更多是府县制。

　　关于府、州、县的关系等，后面会有专文论述。此处不再赘述。

　　（二）行省

　　元朝时，行省成为了最高的一级行政区划。该制度后来被明清沿袭，虽然名称有所不同。

　　元明清三朝，“行省”类似东汉末年和魏晋时期的“州”，其长官也类似“州牧”，但制衡更多。

　　1、元朝

　　行省是行中书省的简称，民间简称“省”，是直属中央政府管辖的一级行政区。元人称其制为：“都省握天下之机，十省分天下之治。”

　　行省的全称为“某某等处行中书省”，简称“某某行省”。

　　元朝以中书省总理天下政务，掌管制令决策，是中央最高权力机关，是正规的宰相机构。

　　在元世祖、元武宗朝三次短期设立尚书省主管政务期间，行中书省也相应改称行尚书省。

　　行省，早期是作为中央政府的派出机构，带中书省的职衔，在外行使“省”的职能。

　　灭南宋之后，行省逐渐转变成了一级地方行政组织，其首长也不再带中书省的官衔。

　　行省通常以平章政事为最高长官，一度设立过丞相一职。元朝政局混乱，经常改制，此处不再赘述。

　　2、明朝

　　明朝，为了表示和元朝的区别，故意把行省称作承宣布政使司，简称“布政使司”、“布政司”、“藩司”，不称“行省”。

　　在正式的文件中，为避免使用元朝的“行省”一词，在地名下加“等处”。

　　各行省还设有都指挥使司，主管一省军户卫所番汉诸军，听命于兵部和五军都督府。另外还有负责监察司法的提刑按察使司，听命于刑部，掌管司法权。

　　明朝实行一省分置都、布、按三司的制度，原为防止地方权力集中，不过在实际使用中体现出一定的不便。

　　所以到宣德以后，开始派部（六部）、院（都察院）大臣以总督和巡抚的名义督抚地方行政。

　　景泰朝之后总督和巡抚基本成为各省常制，凌驾于“三司”之上成为一省甚至跨省的最高长官。

　　还有同时兼任巡抚与总督的情况，称督抚。此外，还有以监察御史为巡按，任监察之职。

　　3、清朝

　　清朝沿袭明制，保留各承宣布政使司，但布政使司辖区直接通称为“行省”，并在各省布政使之上设置固定制的总督、巡抚掌管全省军民事务，成为标准建制。

　　布政使，则成为总督、巡抚的属官。