武德初，于缘边及襟要地区的一些州治置总管府。以本州刺史兼总管，总揽附近数州军事；七年（624），改称都督府。贞观中行军称总管，驻守称都督。后因四周边警日繁，景云时开始设置少数有一定辖区的节度使。节度使“加以旌节”，“得以军事专杀，行则建节，府树六纛”。至开元时遍设节度（或经略）使于边区。天宝初遂有沿边十节度（实为九节度使，一经略使）之制。
开元天宝年间是唐代节度使的权力逐渐扩大的时期。其表现为三方面。
权力逐步扩大
节度使初置时仅统一方军事，有的兼支度使（计军资粮仗），有的因边区供养不足，开置屯田，以益军储，故又兼营田使。开元以后，节度使不仅统辖一镇军兵，渐有兼及民政、财政和监察的趋势。至天宝年间，节度使几乎囊括边州所有军、政、财、监大权。
管辖范围不断扩大
因边疆联防需要，常使一人兼摄数镇。如朔方与河东邻近，节度使常由一人兼领。开元二十六年牛仙客以朔方节度使兼河东节度副大使。陇右和河西毗连，开元二十六年李林甫以陇右节度副大使兼河西节度使。天宝五载以陇右节度使皇甫惟明兼河西节度使。同年，王忠嗣以河西、陇右节度使，兼知朔方、河东节度事，一身兼杖四节，“控制万里，天下劲兵重镇，皆在掌握”。天宝末安禄山即以身兼范阳、平卢、河东三镇起兵反唐。
胡人逐步掌权
初，节度使皆用名臣，“不久任，不遥领，不兼统，功名著者往往入为宰相”。如开元中，张嘉贞、王晙、张说、萧嵩、杜暹皆以节度使入知政事。天宝时李林甫为相，欲巩固自己的地位，奏言“文臣为将，怯当矢石”，不如用胡人，胡人勇决习战，且族寒无党，厚待之“必能为朝廷尽死”。玄宗听了他的话，于是安禄山（胡父突厥母）、安思顺（昭武九姓胡）、哥舒翰（突骑施）、高仙芝（高丽）先后出任平卢、范阳、朔方、河西、安西、河东等道节度使，权倾边陲，终成尾大不掉之势。
至德以后，天下多征战，内地要州刺史皆授以节度使，“由是方镇相望于内地，大者连州十余，小者犹兼三四”。 唐朝历史
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