据称拜登政府即将发布一项行政命令，建立一个对外投资筛选机制。这被描述为"反向CFIUS"。CFIUS指的是财政部的美国外国投资委员会，它负责审查入境投资。国家安全顾问杰克-沙利文在2023年4月在布鲁金斯的演讲中解释说："我们在解决具有核心国家安全关系的敏感技术的对外投资方面正在取得进展。这些是有针对性的措施：它们不是像北京所说的那样，是一种技术封锁。" 政府对试点项目的追求代表了以前来自国会的提案的一个明显狭窄的版本，包括2018年附在《出口管制改革法》讨论中的最初版本，以及最近在审议芯片支出期间的提案。立法部门未能通过这项法律，使拜登政府不得不设计自己的工具。立法提案和白宫工具之间的一个主要区别是，立法提案将建立一个通知制度，白宫认为这是不完整的，主张增加一套有针对性的禁止交易。 白宫的措施最初范围更广，尽管它在政府内部几个月的辩论中得到了极大的完善，包括财政部试图确保该行政命令具有足够的手术性。该措施的支持者声称，这项新的权力将填补美国政策中出口管制和外国投资委员会无法追踪的空白，但对该工具持怀疑态度的人担心，它将增加美国高科技部门投资者的负担，并重复出口管制规则下的现有权力。 现有的境外投资筛选制度尽管经常被认为是一个独立于出口管制和外国投资委员会的新的创造性工具，但这个概念并不完全是新的。中国台湾省和韩国都有管理投资外流的现有机构。在台湾省，对外投资要接受外国投资部的审查。5000万美元以下的投资必须备案，而5000万美元以上的投资则要接受个案审查。根据台湾1992年《台湾地区与大陆地区人民关系法》的规定，台湾省对中国大陆的对外投资保持着额外的规定，这些规定根据相关的技术类别而不同，包括禁止高科技产业。另一方面，一般类别规定了中小企业对中国投资的上限为200万美元或其净资产的60%。个人的上限是500万美元，而大型企业的上限则是净资产的60%。在台湾，MOEAIC负责监督对外投资的筛选。 在大韩民国，对外投资受《工业技术保护法》的约束。该法旨在"防止工业技术的不当泄露，并保护工业技术，以加强韩国工业的竞争力，并为国家安全和国民经济的发展做出贡献。"该法规定，韩国政府有权审查涉及收购、兼并和合资企业的金融交易。它的重点是防止"国家核心技术"清单中的项目泄漏，其中包括生物技术和电池技术等项目。在大韩民国，贸易、工业和能源部负责监督对外投资的筛选。 美国的政策考虑美国政府在启动其试点项目时，将需要理清一系列复杂的问题。眼前的考虑与有关外国实体对外投资的数据的可用性有关。试点计划可能会产生更多关于对令人担忧的国家安全关键部门的对外投资的数量和性质的信息，但也会增加财政部整理数据的负担。 2022年12月的拨款方案为财政部和商务部之间的联合倡议提供了2000万美元的联邦资金，以执行出境筛选机制。在4月18日向众议院拨款委员会作证时，美国商务部部长吉娜-雷蒙多要求为国际贸易管理局增加500万美元，以协助财政部建立出境筛选机制，因为国际贸易管理局在历史上曾协助财政部处理CFIUS事宜。 另一个关注的焦点是如何定义"投资"，以及这是否包括被动投资，如转让"知识技能"或养老基金投资。然而，政府官员已经公开表示，希望避免不必要的和非预期的后果，建议该工具可以涵盖积极的投资，如合资企业、股权投资、少数股权投资和并购。 建立境外筛查机制的想法引起了美国国会两党的怀疑。众议院金融服务委员会主席帕特里克-麦克亨利说："美国要想与中国竞争，我们不能变得更像中国共产党。"这凸显了人们对美国政府加强对私营部门活动审查的一贯反感。行业团体也在很大程度上抵制将《行政命令》作为国家安全工具来实施。正如CSIS之前所概述的，一个对外投资筛选机制将把美国对国家安全的关注扩大到传统上被认为是纯粹经济的投资。 另一个主要考虑因素，是这个新工具将给美国私营部门实体带来额外的合规负担。半导体公司已经必须与不断变化的出口控制环境作斗争，并且还必须遵守《CHIPS和科学法》的护栏，其功能类似于出口控制。在美国与中国高科技公司争夺新的竞争力的时候，报告境外投资流动的额外负担可能会抑制国际商业交易并降低效率。 此外，同一笔交易可能同时受到多个司法管辖区的审查。这种可能性突出了确保补救措施在不同国家之间不存在巨大差异的重要性。此外，新文书有可能鼓励总部在国外的公司通过非美国司法管辖区运作资本，这突出了投资审查制度多边化的重要性。 然而，越来越多的人认识到，入境投资甄别制度和出口控制的存在给美国的国家安全留下了明显的漏洞。例如，人们担心美国的资本流动为中国实体提供资金，而这些实体最终会吞噬其在美国的竞争对手的业务。2023年2月安全与新兴技术中心的一份报告发现，从2015年到2021年，美国投资者参与的交易累计占中国人工智能公司在全球筹集的1100亿美元资金的37%。 欧盟的立场这种新机制已经在影响欧盟的政策制定，并可能导致欧盟出现一个平行的法定机构。欧盟委员会2023年的工作计划承诺，"研究在对外战略投资控制方面是否需要额外的工具"。拜登总统和欧盟委员会主席乌苏拉-冯德莱恩在2023年3月的一份联合声明中指出，双方"在防止我们公司的资本、专长和知识助长技术进步，从而增强我们战略对手的军事和情报能力，包括通过对外投资，有着共同利益"。 在2023年3月30日的重要中国演讲中，冯德莱恩特别敦促欧盟建立一个对外投资制度："欧洲应该制定一个关于对外投资的有针对性的文书。这将涉及少数敏感技术，这些技术的投资可能导致对国家安全构成风险的军事能力的发展。"虽然在俄罗斯入侵乌克兰之后，欧盟在出口控制方面更接近美国的做法，但开发一个筛选工具来反映他们的外国直接投资筛选计划，将给贸易总局内一个精简的部门带来巨大的负担。 对欧盟来说，一个复杂的因素是，与贸易政策不同，投资政策仍属于成员国的职权范围。因此，欧盟成员国可以在欧盟机构之外采用对外投资筛选机制。2022年11月，德国外交部关于新中国战略的文件草案表明，德国正在考虑建立一个境外筛选工具。制定出境与入境筛选工具的一个主要区别是，在2019年外国直接投资筛选制度制度化之前，12个成员国已经保持了某种形式的入境筛选法规，这意味着它更容易建立。从目前的情况来看，没有一个成员国保持着对外投资筛选制度。 结论开发一个新的筛选工具为美国提供了一个机会，以弥补先进技术和国家安全关系方面的一个关键差距。鉴于最近对中国的先进人工智能芯片的出口控制，以及一个普遍紧张的环境，已经大大冷却了双边外交关系，美国将有责任确保这一政策不被认为是过于鹰派，并确保它牢牢扎根于美国的国家安全利益。无论怎样，很明显，美国正在进入经济安全和技术政策的一个新领域。还有待观察的是，美国是否能成功地向其盟国推销这一新愿景，以及盟国经济是否会像杰克-沙利文在2023年4月的演讲中所说的那样，产生推进这一议程所需的"专门承诺"。 战略与国际研究中心（CSIS）2023年4月27日Emily Benson和Margot Putnam