截至2024年1月29日，城镇规划君何方洪曾经工作过的湖南省一共下辖13个地级市、1个自治州(湘西州)和19个县级市。虽然湖南省的地级行政区数据相对来说比较适中，而且跟北方邻居湖北省相比，湖南省的地级行政区还多了一个，因为湖北省只有12个地级市和1个自治州，但是湖北省却还有4个省直辖县级行政区，分别是仙桃市、潜江市、天门市和神农架林区，这些省直辖县级市和县级行政区都是副厅级区划，但是湖北省直辖行政区17个，毕竟还是比湖南省多了3个。

而从湖南省的19个县级市来看，城市规模最大的三个县级市分别是耒阳市、浏阳市和宁乡市，这三个县级市的城市规模和经济实力都超过了湖南省最小的地级市张家界地级市和湘西州府吉首市。但是浏阳市与宁乡市位于省会长沙市，距离长沙大都市很近，完全属于长株潭都市圈范围，根本不具备升格地级市的条件。唯有衡阳市与郴州市中间区域中心城市的耒阳市具备升格地级市的条件。

因此，城镇规划君何方洪认为，湖南省有必要新增加一个地级行政区，把耒阳市升格为地级市或省直辖县级市，从而培育出一个新的经济增长极和区域中心城市，与衡阳市、郴州市一起带动整个湖南省的湘南地区发展。下面城镇规划君何方洪就来专题研究耒阳市升格地级市，或借鉴河南省直辖县级市济源市和湖北省辖县级市天门市、潜江市和仙桃市的经验，将耒阳市作为湖南省直辖县级市的必要性和可行性。

一、湖南省城市规模最大县级耒阳市的基本情况

在湖南省的湘南地区，有一个千年古县名气极大，这个县就是历史上鼎鼎大名的耒阳市。因为但凡学习读过中小学的人都知道，我国改良“中华四大发明”的造纸术的“纸圣”蔡伦，就是湖南省耒阳县人。尽管城镇规划君何方洪是四川人，在2015年调到湖南省工作之前从未去过湖南省。但是城镇规划君何方洪在小学时，就从历史课本中就了解到了耒阳县，所以对耒阳市一直非常向往，希望有一天能够去蔡伦的故乡看一看。

县级耒阳市目前属于湖南省地级衡阳市管辖，其实据城镇规划君何方洪了解，耒阳市这座历史悠久的城市，曾经隶属于郴州、衡阳等地的管辖，尤其是长期属于衡阳管辖。但是从1954年至1983年这段时间内，耒阳却归属郴州专区管辖(后来的郴州地区和郴州地级市)。而1983年，湘南地区发生了一系列行政区划调整，其中包括耒阳回归衡阳管辖。

耒阳市地理位置很独特，这座县级城市位于湘南地区和湖南省东南部区域，全市域土地总面积约为2648.6平方千米，全市户籍总人口约137.8万人，而市域常住总人口约为112.4万人。从耒阳市域人口规模来看，耒阳市属于百万人口大县级市，这为耒阳城市规模的壮大奠定了基础。耒阳市一共下辖了24个乡镇(19个镇、5个乡)和6个街道办事处，另外还有378个行政村(社区)。而在城市规模大小方面，耒阳市是湖南全省三座县级中等城市之一(另外两个县级市就是长沙市下辖的浏阳市和宁乡市)，耒阳也是全湖南省城区面积最大、城市人口最多的县级城市。

耒阳不仅人口多个城市规模大，耒阳还是历史底蕴深厚，名人辈出的地方。比如耒阳市是我国的文化大观园，至今已经拥有2200多年的悠久历史，且不曾更改过城市名称(全国未曾更改过名称的城市还有城镇规划君何方洪的家乡四川省成都市、湖南省益阳市等)。耒阳市素有“荆楚名区”和“三湘古邑”之美誉，还人们誉为“一帝三圣”之地，是炎帝神农创“耒”之地，是“纸圣”蔡伦诞生之地、“诗圣”杜甫卒葬之地、“游圣”徐霞客巡游之地。庞统治耒、张良隐耒、张飞巡耒、韩愈咏耒等历史典故，也为耒阳增添了厚重的文化底蕴。

耒阳市不仅古代的历史悠久，还是我国革命的大摇篮，因为耒阳拥有中共历史上“五个第一”：一是我党第一个出席国际会议的是耒阳人贺恕；二是我党创建的湖南省第一个县委是“中共耒阳县委地方执委”；三是我党第一首军歌《国民革命歌》的歌词由耒阳人邝墉创作；四是我党发行的第一张苏区货币在耒阳；五是我党第一个兵工厂建在耒阳。耒阳还是湘南暴动的主战场，朱德总司令员曾经就在耒阳坐镇指挥了湘南起义50余天，林彪在敖山庙伏击战中一战成名，耒阳作为抗战临时省政府办公地点长达5年。

耒阳市是我国的交通大枢纽，处在我国“一点一线”区域，京广铁路、武广高铁、京珠高速公路、107国道、320省道等多条交通干线在境内交织成网，耒水、舂陵江四季通航，直入湘江，南下广州仅需100分钟，北上首都仅需8小时，距南岳机场仅40公里。

耒阳市是我国对外开放的大舞台，由于耒阳市毗邻我国经济最发达的广东省，邻近港澳和粤港澳大湾区，所以耒阳市是承接沿海地区产业梯度转移的前沿阵地，是湖南全省13个省直管县市之一，耒阳市经济开发区为湖南省级开发区，先后荣获湖南省承接产业转移示范园区和湖南省综合性高技术产业基地称号，耒阳市循环经济产业园为湖南省仅有的3家循环经济产业园之一。

耒阳市是资源大宝库，素有“油茶之乡”“楠竹之乡”“能源之乡”“汉白玉之乡”的美誉，已探明矿产45种，其中煤炭可采储量达5.6亿吨，是全国百强产煤市（县）之一，发电总装机容量140万千瓦，为全省最大的县级能源基地。

耒阳市是一个生态大游园，杜陵烟雨、马阜晴岚、鹿歧晚障、花洲春涨、蔡池双月、耒水夕照等耒阳十景，诗情画意，美不胜收；国家4A级景区蔡伦竹海绵延16万亩，为亚洲最大连片竹海，也是湘南唯一以竹海为主的风景名胜区；耒水国家湿地公园栖息着200余种、10万余只鸟类，被称为“鸟的天堂”。

二、耒阳市是湖南省唯一具备升格地级市的县级市，有必要升格为地级市

(一)耒阳市城市规模具备升格地级市的条件

根据2020年第七次人口普查，耒阳市域内户籍人口约141万人，而全市的常住人口高达111万人，百万人口规模为耒阳市当下成为中等城市和未来打造百万人口大城市奠定了坚实的基础。而根据国家住建部《2022年全国城市建设统计年鉴》 数据显示，耒阳市2022年全市常住人口144.5万人，城市建成区面积为45.37平方公里，城区常住人口和临时居住人口共约33.12万人。耒阳市的城市规模超过了湘西州的州府吉首市和地级张家界市。因为根据统计，2022年年末的湘西州府吉首市城市城区人口31.9万人，而地级张家界市城市城区人口25.21万人。从城市规模来说，耒阳市完全可以考虑取代张家界市成为湖南省新的地级市。

(二)耒阳市作为区域中心城市具备成为地级市的基础

耒阳市是衡阳市与郴州市两大中心城市之间的最大城市和区域中心城市，也是衡阳副中心和湘南地区商贸物流中心城市。早在十年前，耒阳市就确定了打造成湘南的“区域性中心城市”的定位，城区面积不断扩大，城市人口规模也不断增加。2015年耒阳市城市总体规划在修编时，总体规划确定城市定位为“湘南地区次中心城市，以新型工业、现代商贸为主导的生态宜居宜游城市”。

2015年，根据湖南省委贯彻落实中央关于全面深化改革若干重大问题的决定的《实施意见》以及湖南省委、省政府下发的《关于开展省直管县试点工作的意见》的通知精神，按照省委深改组关于开展湖南省直管县体制改革试点工作的部署，将耒阳市确定为了湖南省直管县体制改革试点。当时的工作方案提出，将根据耒阳市人口大市和中等城市规模的特殊性，参照中等城市进行管理。

2022年耒阳市地区生产总值约为445.25亿元，与湖南省最小的地级市张家界市相比，仅差了147亿元(张家界市2022年的GDP为592.4亿元)，而张家界市下辖了2个市辖区（永定区、武陵源区）和2个县（慈利县、桑植县）。根据2023年11月14日赛迪顾问县域经济研究中心发布的《2023中部县域经济百强研究》，耒阳市排名全国中部地区第73位，虽然相比2022年的位次有所下滑，但是实力还是雄居衡阳市第一名。

(三)耒阳市拥有深厚的历史文化，具备升格地级市的城市底蕴

耒阳市是湖南省历史上建县最早的县之一。耒阳县设于秦始皇二十六年，即公元前221年，比其他县早很多年。耒阳的管辖历史中，属于湘东郡的时期约为30多年，属于衡阳的时间则超过了1400年。

耒阳历史文化悠久 ，因为耒阳素有“荆楚名区”和“三湘古邑”的美誉，被誉为“一帝三圣”之地，秦代置县，是炎帝神农创“耒”之地，“纸圣”蔡伦诞生之地，“游圣”徐霞客巡游之地，“诗圣”杜甫的卒葬之地，此外，庞统治耒、张良隐耒、张飞巡耒、韩愈咏耒，为耒阳增添了厚重的文化底蕴，2014年10月20日成功通过国家民政部“千年古县”评审；蔡伦造纸技艺入选国家非物质文化遗产。抗战时期，耒阳作为临时省政府办公地点长达5年；耒阳还是著名的革命老区，是湘南暴动的主战场。

(四)耒阳市的交通区位，为升格地级市奠定了基础

耒阳市拥有优越的交通区位，是我国重要的交通枢纽城市。耒阳市处于“一点一线”区域，位于湖南经济发展轴上重要的节点区域，是内陆地区主动接受粤、港、澳经济辐射、积极承接珠三角产业转移的前沿基地。京广铁路、武广高铁、京珠高速公路、107国道、320省道等多条交通干线在境内交织成网，耒水、舂陵河四季通航，直入湘江，南下广州仅需100分钟，北上首都仅需8小时，距南岳机场仅40公里，具备“海、陆、空”全方位交通优势。

三、有必要将耒阳市升格为地级市或省直辖县级市的理由分析

(一)耒阳市升格地级市或省直辖县级市的必要性分析

耒阳市作为湖南全省13个省直管县经济体制改革试点县（市）之一(浏阳市、耒阳市、茶陵县、湘乡市、武冈市、平江县、石门县、慈利县、安化县、宜章县、蓝山县、溆浦县、新化县为湖南省省直管县经济体制改革试点单位)，已经获得了湖南省赋予的省直管试点县（市）经济社会管理权限，拥有了地级市级经济社会管理权限共有406项，涉及发改、教育、科技、公安、民政、人社、国土、环保、住建、交通等36个部门，分为试点县(市)可直接实施的权限、试点县（市）直接报省审批或管理的权限两类。但是城镇规划君何方洪认为，这远远不够的，有必要将耒阳市由省直管县升格为地级市或省直辖县级市，城镇规划君何方洪的理由如下。

虽然省直辖县级市（县）和省直管县级市（县）从本质上讲都属于我国的县级行政区，但它们之间仍存在不小的差异。省直管县级市（县）从字面意思上理解感觉和省直辖县级市（县）差不多，都是由省直接管辖的县级市（县）。但事实上并不是，所谓省直管县级市（县），指的是财政上的试点扩权县，在民生方面，比普通的县级市（县）又有更大的自主权。它们是由地级市和省共同管辖。也就是说，虽然它们相比较普通的县级市和县拥有更多自主的权利，但是它们仍然不能完全脱离地级市的管辖。所以，它们的行政区划仍旧隶属于原地级行政区。

从字面意思上理解省直辖县级市（县）是由省直接管辖的县级市（县），而事实上它们确实是由省直接管辖，不管是行政方面还是财政、司法等方面的大大小小所有事务都是由省直接管辖与受理的。它们与普通的县和县级市不同的是能绕过地级行政区管辖，是独立于地级行政区之外的单独建制。并且与地级行政区享有相同的政治、经济和社会管理权限。

(二)耒阳市曾经是湖南省会，所以有必要将耒阳市升格为地级市

在我国抗战期间，由于日军已临近湖南省会长沙，多数人都对保住长沙城持悲观态度，蒋介石也已做好了“弃守长沙”的打算，认为与其在长沙硬碰硬，不如放弃长沙，等日军进入长沙尚未站稳脚跟时发起反攻。在这种形势下，耒阳也不过是省政府短暂停留的落脚点。1939年5月20日，湖南省政府再次从沅陵搬迁至耒阳，这一待，就是五年，直到1944年6月18日搬迁至桂阳县。为什么当初要将湖南省政府搬迁到耒阳县城，让耒阳成为“湖南省会”呢？因为当年耒阳作为粤汉铁路上的枢纽，是连结武汉-长沙一线与南下广东的必经之地，其交通地位便决定了耒阳在整个湖南抗日战场上的关键地位。

在湖南省政府把耒阳作为省会的这五年，是民国湖南省政府的迁徙途中较为安定的五年：其间薛岳指挥四次长沙会战，为后方的稳定赢得了时间。作为湖南战时省会，耒阳车如流水马如龙，机关林立，一跃而成为当时湖南人口最多的县城。根据耒阳市志记载，1941年，耒阳人口总数位列湖南各县(市)第一位，达到58万人，此后几年不断增长突破60万人。市志可查的随迁单位就有第九战区司令部，省党政军群机关及工厂、科研单位百余个。耒阳新建起造纸厂、药品器材厂、液体燃料厂、两个火电厂，新的汽车站，开展汽车与火车联运业务等，中央银行等各大金融机构陆续进入。由于薛岳对教育的重视，耒阳教育也急速发展起来，保立小学448所，并新建不少职业学校。一时之间，耒阳繁盛无匹，切切实实地成为了湖南省的行政、经济、军事中心。

因此，城镇规划君何方洪认为，耒阳曾经当过湖南省会城市的这段历史，可以为耒阳市升格地级市加分。毕竟国家曾经能够当省会的城市，都是极其重要的城市。如果仅仅是一个县级市，根本发挥不了耒阳市的作用。