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在很大程度上仍未经 过检验，尽管在欧元区银行业联盟的情况下已经存在明显的重大缺陷。每个原型的优点和缺点都是众所周知的。部门监管提供了明显的法律明确性和技能专 业化，但它被模糊的部门界限所削弱——尤其是因为金融创新，如衍生品和其他风险转移 技术——以及多元化金融集团的出现。此外，一个纯粹的部门框架可能难以提供有效的业 务管理监管，因为在这种情况下，人们通常会在谨慎的目标之间进行权衡。 综合监管表面上消除了重叠和差距，因为一切都集中在一个屋檐下，但它必须管理涉 及不同文化的不同类型的监管任务。特别是，针对审慎监管的自由裁量风险评估与针对业 务行为监管的更基于规则的合规心态形成对比。这些要么在综合结构中有效地保持分离， 从而形成孤岛，要么聚集在一起，至少有可能忽视一项重要任务，造成灾难性后果。

人们 普遍认为，由于对金融稳定风险缺乏足够的关注，英国金融服务管理局未能履行其审慎职 这，导致了苏格兰皇家银行和其 他英国银行在2007年和2008年被曝脆弱或无法生存的惨败。双峰选项受到许多学者和独立观察家的青睐，但它并没有消除协调问题，因为同一家 金融公司受到多个监管机构的监管，这些监管机构的要求可能不一致 。 此外，审慎挑战与商业行为挑战之间存在许多联系，这使得两者之间的区别常常值得商榷。 例如，金融犯罪或风险储蓄产品的误导性分销属于商业行为违规行为，但它们也可能对金 对稳定产生重大影响。是否将银行的审慎监管置于中央银行或其他地方的问题同样存在争议。中央银行 和银行监管之间存在协同作用，特别是在流动性政策和金融稳定分析方面，但这两个 角色之间也存在潜在的利益冲突。

例如，作为银行监管机构的中央银行可能会倾向于 采取过度宽松的货币政策，以减轻银行体系中明显的弱点，在极端情况下，是为了掩 盖其自身的监管失误。英国在这个问题上绕了一圈，在上世纪90年代末将FSA从英格兰 银行分离出来，然后在2010年代初将审慎监管重新整合到英格兰银 行。在欧盟，欧洲央行(2001年)大力支持货币政策和银行监管之间 的协同作用，最初在EBA的创建中被否决，最终在2012-14年SSM的建立中被证明是正确的。美国维持着一种混合模式，其中联邦储备系统在银行审慎监管中扮演着关键角色， 但远非唯一参与其中的机构。至于决议权，将其与主要监管机构分开（尽管有“备用”监管机构，如美国FDIC和欧盟 SRB的情况），在消除监管机构等待太久才采取行动的不正当激励方面具有显著优势 （“监督宽容”）。

但这种分离也增加了组织的复杂性和机构间协调的必要性。一种令人厌倦的观点是，任何框架都注定会在某些时候出现不足，监管架构改革是 对不可避免的监管失败的政治反应。然而，这种观点并不完全符合记录。在许多情况 下，监督结构的改变不仅仅是因为监督者失败了，而且因为具体的有害监督激励措施 需要结构性纠正。例如，英国的金融服务管理局被双峰架构取代，欧元区的国家审慎 银行监管被SSM取代，这两个决定都是在2010年代初做出的。相反，在一些情况下，监 督员表面上未能履行其审慎任务，但随后没有对结构进行重大改变。例如，荷兰在 2008年至2012年一系列银行倒闭后，并没有改变其采用双峰框架的做法。在所谓的 2007-08年次贷危机之后，美国只采取了渐进式的架构变化，主要是取消了有污点的节俭监 督办公室并将其角色转移到OCC。

美国金融危机调查委员会在其2011 年1月具有里程碑意义的报告中指出：“我们不接受监管机构缺乏保护金融体系的权力的观 点。他们在许多领域拥有足够的权力，但他们选择不去使用它。” 美国和欧盟金融监管架构（与中国最相关的两个基准司法管辖区）的上述复杂性带来 了微妙的教训。看待这个问题的一种方法是认识到行政和政治惰性，并观察到这两个大型 司法管辖区的监管架构的简化极具挑战性。另一种观点是，监管架构中至少某些特征的持 续存在，对可预测性和问责制是积极的，而从上至下对现有结构的破坏，可能会损害可预 测性，从而弊大于利。总结了部分大型司法管辖区的一些关键金融监管任务，并作了大量简化。它突 显了美国和欧盟框架相对于中国的复杂性，对日本和英国来说更是如此。

如上所述， 中国不太可能像日本和英国那样采取简化的监管架构，但它可以旨在避免美国和欧盟 框架的更大复杂性。

3 中国的政策考虑。中国的金融监管架构应符合其金融部门的具体情况和更广泛的政策体系。任何教科书式的 架构，在理论上对所有不同的监管任务进行明确的划分，都无法与中国在金融监管方 面面临的所有挑战相媲美。在金融体系不太复杂的小国运作良好的金简框架不一定能在中 国运作良好。相反，在规模和复杂程度相当的司法管辖区中，美国和欧盟都没有提供特别 合适的模板，这两个国家都有许多监管机构，也没有为如何在中国组织金融监管提供特别 合适的模板。这种循序渐进和量身定制的适应，由本国金融体系的变化驱动，同时考虑到国际背景，很 大程度上是中国近几十年来修改其监管架构的方式，从3月7日宣布的情况来看，最新的发展遵 循了同样的模式。

2018年的改革使中国的框架更加精简，正如双峰概念的最初支持者所指出的 那样，它“代表了中国朝着采用双峰结构迈出的又一步”。中国最近 在影子银行监管方面取得的成就，从在没有更广泛的金融不稳定的情况下关闭P2P到降低银行 资产负债表外贷款的风险，也表明现有设置可以应对跨越不同类型金融机构和市场的监管挑战。一个成熟的双峰架构可以说会更好，但应该指出的是，相应加强消费者保护任务将构 成中国政策制定者过去观察到的优先事项的重大政策转变。进一步将中国人民银行的所有 金融监管整合为一个单一的综合监管机构，并不能解决已确定的协调挑战。管理这样一个 庞大而笨拙的组织，负责如此多的经常相互竞争的任务，将不可避免地导致某些任务受到 破坏，就像2000年代初英国金融服务管理局所发生的那样。

值得的是，这 样的设置是否会导致各个部门比银行和银保监会之间的近期做法更好地协调。重大的架构重组也会有短期的负面影响，特别是在这个节骨眼上，因为它会增加与经 济和金融领导层即将换届有关的本已很高的不确定性，不明朗的增长前景，以及房地产行 业的持续压力。设计一个新的体系结构，实现它，并完成相应的转换可能需要几年的时间。 除了3月7日宣布的改革之外，可能还会有一个新的公司组织来监督所有现有机构的报 告，这一变化还不够具体，无法对其如何干扰这些机构的监管任务并改变更好的监管一致 性和有效性的激励进行自信的评估。这并不是要淡化中国金融监管机构面临的挑战的严重性。如所述，这些问题 包括受监管实体(如寡头银行)的主要治理问题、

不同机构或单一大机构内不同部门之间 的业务协调、导致风险规避和责任转移的不够明确的任务、腐败以及在中国以ccp为中心的体系中实现良好的公司治理和监督独立性的根本困难。这些都与监督体系结构 原型之间的特定选择没有明确的联系，无论是部门型、双峰型还是集成型。相反， 为了应对这些挑战，中国应该努力在一个总体稳定的监管架构内改善其金融监管的 运作。 明确现有监管机构及其内部各个部门的职责和任务是当务之急。中国金融部门之间存在太多相互竞争且不明确的任务，这给推卸责任和逃避责任留下了太多空间。 在监管失败的情况下，应该可以明确地确定失败发生的位置。具体到银行清算，美 国和欧盟的经验都强调了一个集中的、可预测的系统的巨大优势，在这个系统中， 即使是在小银行倒闭的情况下，也有一个单一的机构负责决策。

中国发布了新的金融稳定法草案，其最终版本可能会在晚些时候采用。尽管这一文本代表着对现状的潜在进展，但它仍然暗示着决议里有太多的 事情要做。无论处置机构是嵌入中国人民银行还是中国银监会，还是作为一个新的、 独立的机构，它都应该属于且只能属于一个机构，以避免监管的容忍，并在应 对未来危机时最大化效率，即使只是在地方层面，危机也不可避免地会发生。单一的国家（银行、银保监会和证监会）在中国目前的体制中 的主导作用比美国和欧盟更为分散的安排有一些优势，符合在公平竞争环境下运作的一 体化金融体系的目标监管套利，即公司与不同的当地监管机构相互竞争。如果中国将解 决问题的明确责任分配给地方，从而危及这一优势，那将是不幸的，即使这样的举 动可能有助于挽回面子或权宜之计。

本着这种精神，金融稳定法草案可能会被修改，以 明确对其监管的即将倒闭或可能倒闭的金融机构的清算责任。中国金融部门政策面临的主要挑战。仍然是其未完成从国家主导的金融体系向以市场为 基础的金融体系的转变，以及CCP无处不在的角色如何为个人金融公司的良好公司治理和 监管机构的独立性制造障碍。很多时候，有时甚至是监管者自己，直接干预金 融公司分配资本和信贷的决定，有时会导致风险控制和风险管理失败。改革者的目标 应该是更清晰、更严格的责任划分，其中金融公司管理金融机会和风险，而监管机构则专 注于各自的公共政策任务。为此，除了像最近宣布的增量调整之外，不需要对当前的监管 架构进行重大更改。请继续关注下一期。