罗马的原始宗教活动和世俗生活始终密切地交织在一起,在最初的8个世纪一直是国家稳定存在的顶梁柱。举凡选官、节庆、婚姻乃至体育竞技等世俗活动,无不伴随着祭祀、占卜等宗教礼仪。正是因为长期深入的信仰观念的熏陶,才有助于协调家庭内外、国家上下的矛盾和斗争,约束人性潜在的野蛮和凶残,促进了公元2世纪以前罗马内部的彼此宽容和谐共存。共和国初期大祭司团产生了首席大祭司,作为精神领袖,他取代了国王原有的全部宗教职责。共和国初300年,首席大祭司不仅是国家高官之中威望最高的官职,而且一直独立存在,不曾有执政官兼任。到了内战末期的独裁政治才开始出现行政首脑兼任首席大祭司现象。凯撒兼任20年直至去世,奥古斯都兼任26年直至去世。此后的罗马皇帝都兼任,可见宗教在古罗马有不可忽视的安邦定国作用。
古罗马政制是古希腊政制的继承和发展。诸多文献提到,罗马人在公元前451年制订《十二表法》之前,立法委员会曾经专门派人前往希腊考察。“主权在民重在法治”既是雅典梭伦-伯里克利时代的传统政制特色,也是后来由亚里斯多德批判地继承柏拉图提出的理想政体的主要参照。正因为罗马人接受了希腊的影响,才发展出颇具希腊遗风的共和政制:实行中庸之道;融合平民政体和寡头政体的优点,兼顾贫富两极的利益。
因此,稍微晚出的亚氏学说虽然植根于希腊历史,同样可以印证古罗马政制:“一切政治组织总是由统治者和被统治者两相合成。”“按照各人的价值分配职司。他们在这样的制度中,既能统治,也能被统治。”“[在议事方面],拥有最高治权属于公民大会的制度,一切政事或至少是军国大事必须由公民大会裁决;反之,执政人员应该完全没有主权。至少应把他们的权力限制得很少很小。”
正是罗马共和国数百年的政治传统才奠定了其他公民意识。平民与贵族的长期斗争经验使希腊罗马人最先认识到,“城邦是公民的城邦”。凡享有法定权利和义务的国家成员都是公民。权利和义务是互为前提的,不可或缺。
前期罗马共和国的维权斗争崇尚阳刚之美,鄙视鬼巧阴毒,不屑于战国时代政治生活中泛滥成灾的“借刀杀人”谋略和申不害、韩非崇尚的权术。无论是解决集团之间的利益冲突,还是个人发泄对国家社会的不满,罗马人的主要解决途径,是正大光明追求宪政,诉诸立法和司法程序,而不是三十六计之类的诡谋。言路畅通时,社会改革家首先要做的是公开制造舆论。学校教授公开演讲、辩论的修辞术,人人崇尚唇枪舌剑面对面的议会斗争。因此,共和国的各种公共场所,都可以随时成为反映时政得失民心向背的晴雨表、广播站,成为不断完善政制、修订法律的依据。
只有力求改革不轻言革命,只有通过多次“集体撤离”等非暴力不合作手段而不是动辄举行你死我活的血腥革命,只有通过斗争、妥协,再斗争、再妥协,不屈不挠反复地讨价还价,只有平民的改革要求能够恪守适中、克制和贵族审时度势的开明态度相配合,只有通过保民官的否决权和其他反否决机制的互相制约反复较量,只有通过不断修订和补充契约式的法律,才能保障宪政在“分权制衡”的原则下实现,并不断革故鼎新与时俱进。
就统治集团内外有别而言,政治垄断和等级歧视本来是古代社会的普遍现象。罗马的普兰布斯平民之所以有资格有能力与当局进行争取平等待遇的立法斗争,是因为他们始终有独立组织和领袖。早在王政时代,史籍就有他们自己的军事酋长存在的记载。西文的词源线索告诉我们,他们后来选举的“保民官”其实就是原来部落酋长职位的延续,这一特点被某些学者忽略了。即使血缘部落改变为以财产等级为划分依据的地域部落,普兰布斯平民的组织和领袖不但没有随之消失,反而日益加强了。
平民维权斗争的节节胜利不断完善了国家对弱势群体的组织及其领袖的权益保障机制。官方法律承认保民官的行为自由不受官方限制,人身不受侵犯。侵害保民官者可以就地正法。随意处死侵害保民官的人不以谋杀罪论处。除了短暂的独裁官颁布的少数法令以外,保民官有权否决官方违背平民利益的任何法律和行政命令。因此,在公元前3世纪以前的罗马共和国,保民官是无冕之王。正是这些破天荒的奇特规定才使得罗马的立法、司法、行政乃至监察机制与古代其他国家判然有别。正是在野的平民组织的长期合法存在和有效监督,才使得罗马的宪政机制比别的古代国家更好更有效。
就统治集团内部而言,共和国初期的一系列多元化官制也有利于“分权制衡”的建立和发展。废除王政以后,罗马没有选举一位“总统”取而代之。为了互相制约协作共治,罗马先后设置了多个议会和官职分享国家的最高权力,代理立法、行政、司法和监察等各项职能。在共和国早期,享有最高权力的5种官职中有以下3种是两人协作共治的。共和国中晚期享有最高治权的议会和官职更多。
例如两执政官,由森都里亚民众大会选出,任期一年,除了战争期间不能变通任期。间隔10年方能重任。执政官接替了原来属于国王拥有的最高军事、司法、行政大权。设置两人是为了避免专制、腐败、决策失误和实行轮流坐庄或互相制约。在监察官和保民官设置以后,对最高执政官的制约机制得到进一步加强。的原意是“协商者”,顾名思义,他们的施政纲领必须通过“协商”征得公民大会和元老院的批准。(独裁官在古罗马毫无贬义,是紧急情况下元老院从两执政官之中选择一位任命的,任期仅有6个月,到期必须卸任)。后来还增设了两大法官,也是一年一任。因为他们主要负责各级司法事务,故名。两位同级官员意见相左时,通常采用协商、抽签等制度化办法解决,很少使用阴谋手段互相拆台。
职官中最能体现内部“分权制衡”的是享有最高监督权的第三种官职——两监察官,从元老院选举两位德高望重的元老担任。他俩不仅能监察在任百官,甚至也能根据渎职或腐败撤销元老的职务。但是,分权制衡原则又规定,监察官无权僭越,如同裁判永远不能亲自参加比赛那样,监察官永远不能亲自取代被他罢免的任何行政或司法职务。被免职务根据制度另行选举。这一条规定就杜绝了阴谋家假公济私篡国夺权垄断政治的可能。古罗马紫色官袍的崇高地位类似于明黄色龙袍在中国皇宫的地位,原来只有勒克斯国王死后有资格穿紫入葬。即使取代了国王行政权的执政官死后也无权享受此种殊荣。监察官是唯一死后有资格身穿紫袍入葬的罗马共和国官员,由此可见监察权及其“分权制衡”观念在罗马政制体系中的至上地位。
古罗马的官职都是各类各级公民会议选举产生的,元老院只能在选举以后的人选内审批任命。古罗马的法律也是在各类各级公民会议表决产生的,元老、独裁官和保民官个人仅有否决权,没有立法权。正是这种多元社会结构和多项组织权力结构之间,或文化多元结构和契约型政法体系之间错综复杂的互相制约关系,孕育了古罗马特有的“分权制衡”传统。换句话说,如果没有多维等级结构的出现为前提,就不会出现后来的多项权力组织,如果没有多元社会结构作前提,就不可能产生洛克、卢梭所谓的契约型政法体系,这种因果关系是必然的,决不是偶然的。这也是“多元政制分权制衡”只能在古代西方而不能在东方产生的必然原因。
国人常把古希腊古罗马的民主政治相提并论,往往忽略了之间的发展和区别。其实,以雅典为代表的古希腊民主是浅陋的极端的 “直接民主”制度,核心原则是全体公民直接参与国家管理,不分良莠,通过抽签轮流执政,排斥元老的治国经验和其他社会精英的主导作用。它不仅容易使国家决策屈从于多数民众的无知盲目情绪,不能以理性思辨为决策指导,尤其容易导致贫民统治和暴民专权。
只是到罗马共和国时期及以后,西方才陆续演变出“间接民主”为主与“直接民主”为辅两相结合的制度。废除了抽签为主的民主制以后,才把选贤荐能确立为选举官员的主要制度。诚如罗马时代的著名古希腊历史学家波利比阿的精辟分析,罗马共和国的政制包括了亚里斯多德倡导的君主、贵族和民主政治三种古代因素的混合优点:由选举产生的最高执政官代表了君主政治的传统成分,主持内政外交;批准法律的元老院代表了贵族政治的传统成分;而具有立法权和选举权的公民大会则代表了民主政治的传统成分。希腊人提出的理想在希腊并没有实现,而在罗马基本成熟了。因此罗马政治思想家西塞罗和波利比阿一样,也认为这是一种最完善的古代政制,因为三种因素在权力上既相互配合,又彼此制衡
