制度定位是治安管理处罚的根本问题，决定着行为判断标准、处罚种类配置及‬程序设计。治安管理处罚在我国法律体系中被明确定位为行政处罚，《治安管理处罚法》与《行政处罚法》之间构成特别法与一般法的关系，与《刑法》则形成违法与犯罪、行政责任与刑事责任的衔接关系。然而，由于部分违反治安管理行为与犯罪行为在社会危害性、行为表现和法律后果上极为接近，尤其是行政拘留与短期自由刑仅存在“一数之差”“数日之别”，使治安管理处罚长期被称为“小刑法”，引发了对违法记录封存等制度的持续争论。若定位为行政处罚，违法记录制度的必要性有限；若趋近刑罚，封存讨论才更有意义。
尽管‬治安管理处罚法被定位‬为‬行政处罚，但‬关于违反治安管理行为的性质，理论界长期存在“违警与犯罪全异说”与“违警与犯罪无异说”两种基本观点。前者‬认为，违警（即违反治安管理行为）与犯罪在性质上存在本质区别，只是在具体区分标准上存在不同理解，如是否侵害权利或毁损法益，因此治安管理处罚属于行政处罚；后者‬则认为，违反治安管理行为与犯罪仅存在危害程度和可罚性上的差异，没有本质区别，违警本身也是犯罪的一种，只是属于轻微犯罪，治安管理处罚应具有刑罚属性。《治安管理处罚法》如何回应其行政处罚还是准刑罚的定位问题，将对今后治安管理处罚制度的发展将‬产生重要影响。
从域外历史来看，19世纪以法、美等国为代表的立法例，基于三权分立等“制裁权统归司法”的观念，普遍贯彻“无异说”，将违警罪纳入刑法典由司法机关课以刑罚。但自20世纪中期起，该模式在美、德等国不断被行政罚款和“去刑罚化”理论所突破。在中国，长期维持着“刑罚与行政处罚”二元并立的制裁体系。犯罪行为社会危害性重，由司法机关依严密刑事程序制裁；而违反秩序行为危害性轻，由行政机关高效处理。若将治安管理处罚转向刑罚定位，不仅与二元体系抵牾，更会导致司法机关不堪重负，降低琐碎案件的处理效率与社会矛盾化解效果。因此，中国的治安管理处罚坚持行政处罚定位，而非刑罚。
从比较法看，德国、日本较早确立"违警与犯罪全异说"，将违警行为归为违反行政秩序的行为，由警察机关实施行政制裁而非刑罚。我国近代深受日本违警法影响，自《大清违警律》至新中国《治安管理处罚条例》《治安管理处罚法》，始终延续公安机关实施行政处罚的模式。行政处罚与刑罚分别对应行政不法与刑事不法，由‬公安机关实施强制制裁，契合近代以来我国行政权与司法权的分立架构。实践中，2023年治安行政案件近788万起，进入司法程序的不足10%，相比于法院，公安机关在机构密度、人员规模、专业训练和快速反应上具有明显优势，由其负责治安管理处罚更符合效率、专业性和功能适当原则。
治安管理处罚虽总体属于行政处罚，但并不意味着应完全按照一般行政处罚逻辑理解和适用。随着二战后人权保障理念的发展，将限制或剥夺人身自由的处罚纳入司法机关裁决范围已成为国际通行趋势，德国、日本等国家均已将人身自由罚排除出行政处罚体系。我国宪法和法律同样赋予人身自由较高的权利位阶，对其限制和剥夺设定了严格条件与程序。然而，治安拘留作为一种剥夺人身自由的处罚，却由公安机关依行政程序作出决定，既不合国际趋势，也违背‬我国宪法人权保障‬条款‬。基于权利保障和程序正义要求，应逐步限缩治安拘留适用范围，并探索将治安拘留从一般治安管理处罚体系中适度剥离。
2025年《治安管理处罚法》修订总体夯实了治安管理处罚作为行政处罚而非刑罚的定位。原则上，细化教育与处罚相结合原则，确立调解原则，体现行政处罚的教育功能与处分审慎性。行为范围适度拓展，将扰乱考试秩序、高空抛物、校园霸凌、个人信息违法等纳入规制，以行政权更好维护秩序。程序上兼顾效能与规范，简化异地询问、一人执法等程序，同时强化集体讨论、法制审核、未成年人拘留听证等保障。执行上体现克制，拓展暂缓执行拘留范围，创新规定违法记录封存。此外，明确不得以治安处罚代替刑事处罚、规定正当防卫，前者夯实定位，后者表明刑事制度中有利于相对人的内容可为参照。但修订未将治安拘留司法化或剥离，仍是未来修法重点。