对口支援与东西部协作，正经历一场底层逻辑的迭代，逐步告别传统财政资金投放、单点工程项目援建的单向帮扶模式。伴随“十四五”收官，青岛对口支援日喀则桑珠孜区、协作甘肃定西、渭源等区域的实践，走出一条从项目帮扶转向能力共生、从资源赠予迈向要素合伙的变革路径。以数字化体系输出为纽带，以飞地经济为制度载体，青岛正在探索适配“十五五”时期，可持续、可复制、可市场化运营的东西部协作新范式，跳出阶段性援派任务的周期依赖，构建跨区域长期共生的协作伙伴共同体。
政策锚点：国家发改委《关于支持“飞地经济”发展的指导意见》（发改地区〔2017〕922号）；《青岛市人民政府办公厅关于加快“飞地经济”发展的实施意见》（青政办发〔2019〕19号）；《“十四五”东西部协作和定点帮扶规划》；《中共中央 国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》（《数据二十条》）；青海省《进一步促进全省“飞地经济”发展指导意见（试行）》。
一、数字化援建三重跃迁：从硬件设备输出，转向标准、体系与内生能力培育
长期以来，对口帮扶的数字化项目容易陷入“重硬件采购、轻长效运营”的困境，设备到位却缺少运维能力、缺少配套流程，援派队伍轮换之后项目随之闲置。青岛援藏援甘数字化建设，已经跨越单纯添置设备、铺设网络的初级帮扶阶段，核心逻辑转变为输出整套运行标准、治理体系与本土人才培育能力，目标是为受援地打造一支“带不走”的专业队伍。数字化不再是锦上添花的信息化工具，而是重塑基层公共服务底层流程的新型基础设施。
医疗领域，桑珠孜区智慧医共体是体系化赋能的典型样本。项目2025年8月正式投用，由青岛市第十批援藏干部人才组联合海尔生物共同建设。项目并非简单向乡镇卫生院添置CT等大型医疗设备，而是依托5G、大数据、人工智能技术，打通区中心医院、10家乡镇卫生院、161个村卫生室，织就覆盖高原的三级健康服务网络。村医携带智能平板入户随访，居民血压、血糖等慢病指标实时上传数据库，区级医院可随时调取居民完整电子健康档案。纳尔乡卫生院接诊胸痛患者时，心电图实时上传至区级中心医院，5分钟内即可完成心梗研判，快速启动分级转诊流程。这套能力并非依靠短期派驻专家坐诊带来的单点改善，而是标准化诊疗流程、远程协同机制的系统性落地。即便援藏团队轮换离场，整套医疗服务体系依旧可以持续运转，构建起“防、筛、诊、治、管、康”全生命周期健康管理闭环，落地基层首诊、双向转诊、急慢分治、上下联动的高原基层医疗新格局。
在甘肃通渭，青大附院组团式帮扶同样践行体系化赋能思路。帮扶重心不再局限于短期专家坐诊，而是向通渭县人民医院完整移植精益医疗管理、质控体系与现代化医院运营机制，累计修订20余项医院管理制度，常态化推行院长行政查房、医疗质量专项督导。在这套完整管理体系支撑下，医院电子病历高分通过国家四级评审，平均住院日由10天压缩至7.7天，患者满意度提升至92%以上，实现现代医院管理能力在受援地长效留存。
教育板块，日喀则市青少年科学院建成西藏首个综合性素质教育实践基地，项目主体投资7300万元，后续追加1400万元用于课程体系建设，年均服务学生5000余人次。项目的核心价值不在于场馆硬件建设，而是本土课程体系的创新再造：联合青岛大学实验学校等教研单位，开发西藏首本小学STEM校本教材《阳光下的日喀则——太阳赋能城市生活》，立足高原丰富光伏资源设计教学场景，让本土教师能够就地讲授太阳能开发利用课程，把本地资源转化为课堂教学内容。数字化教学成效实现量化落地，教师信息化教学达标率由42%提升至68%；评价标准明确可落地，涵盖设备独立操作、数字资源融入教案、四段式数字化课堂落地，将数字化教学能力落到教师课堂实操层面。
民生领域一批“小而美”数字化项目，重塑公共服务供给逻辑。优服科技落地西藏藏汉双语居家养老平台，适配高原网络特点，支持离线缓存、智能服务调度。89岁南加老人足不出户，外地子女通过手机即可线上订餐，助老午餐能够准时送达。定西打造“社会救助一件事”平台，打通医保报销、大病医疗支出、失业登记等多源政务数据，系统能够自动识别大额医疗支出等困难家庭信号，公共服务模式实现由群众上门申请转变为政策主动找人。
梳理以上案例可以提炼底层逻辑：数字化援建的核心不是赠送软硬件产品，而是输出配套培训体系、技术标准、运营范式，推动技术能力扎根本土人才队伍。如今，日喀则村医可远程连线青岛市立医院专家开展会诊，通渭口腔科医生独立开展数字化修复，高原本土教师自主讲授光伏STEM课程，一系列实践标志着公共服务内生生长机制初步成型。
二、飞地经济：打破单向帮扶，构建跨区域“合伙共生”新机制
飞地经济的本质，是跨区域要素重组。依托青岛在科创研发、品牌运营、市场渠道方面的优势，结合西部土地空间、特色农产品、生态资源禀赋，将传统“帮扶—被帮扶”单向行政关系，改造为风险共担、收益共享的产业合伙关系，契合国家发改委支持飞地经济发展的顶层导向。
青岛市域内部，飞地模式已经完成制度与产业验证。依据《青岛市人民政府办公厅关于加快“飞地经济”发展的实施意见》（青政办发〔2019〕19号），市南区土地空间稀缺，难以布局生产制造环节，探索形成“市南总部研发+莱西生产制造”的市域飞地样板。极石汽车将注册总部落在市南，生产基地布局莱西；海洋化工研究院扎根市南开展前沿研发，特种船舶涂料国内市场占有率达到40%。市南区收获总部经济、研发结算税源，莱西承接实体产业、带动本地就业，实现跨行政区之间产值、税收的合理分配。
跨区域东西协作层面，城阳—渭源飞地产业园，是东西部协作飞地经济标杆实践。城阳区在甘肃渭源共建飞地产业园，引入天成药业、明月海藻、腾跃集团等青岛龙头企业落地，累计总投资超10亿元，集聚6家重点企业，培育形成完整中药材产业集群。项目构建“龙头企业+基地+合作社+加工车间+农户”产业链体系，带动渭源2.5万户药农获得稳定收购渠道，户均增收2万元，落地青岛研发+西部原料就地加工的跨区域产业链分工。
青海省内飞地2.0方案，为跨区域协作提供制度参照样本。依据青海省《进一步促进全省“飞地经济”发展指导意见（试行）》，在西宁园区打造飞地园中园，同步在青岛设立高原生物医药、绿色算力研发中心，配套建设“青货”展销窗口、产业孵化基地。产品在青岛完成研发打磨、市场测试，再回到青海规模化生产。班玛县牦牛产业将生产线布局至西宁，属于反向飞地探索，借助省会城市完善的物流、人才配套，同时守住县域特色资源产权，为偏远县域产业发展开辟新路径。
飞地模式能否长期存续，利益分配机制是成败关键。青海省级指导意见提出，飞地项目产生的固定资产投资、产值、税收指标可按5:5比例分算，具体税收分成由飞出地、飞入地双方协商确定，鼓励援青省市将分成收益反哺受援地区产业发展。省内部分市州探索差异化动态财税分成，前五年侧重保障投入主体回报，后五年强化属地长期运营激励，依托动态分账机制，把一次性项目投入转化为长期可持续治理。
这套要素合伙范式，可复制推广至青岛援藏援甘多个特色赛道：
青稞产业打造“前店后厂”模式：日喀则负责青稞种植与养殖，在青岛设立深加工基地、品牌运营中心。岗底斯青稞项目已有产业基础，可进一步落地青稞食品联合研发中心，面向东部消费市场开发适配产品；
中药材产业深化“渭源种植+城阳加工”模式，依托飞地产业园搭建青渭中医药联合实验室，打通青岛药企研发能力与西部原料基地；
数字服务业采用“青岛开发迭代+西部属地运营”，海尔智慧医共体平台由青岛团队完成产品开发，日喀则团队本地化运维；优服养老平台在青岛持续迭代产品功能，在高原落地服务场景。
飞地经济的核心价值，是从“给钱、给项目”的行政帮扶升级为市场化要素合伙。青岛企业依托西部资源降低生产成本，享受东西部协作配套政策；受援地获得稳定税收、本地就业岗位、产业链增值收益。收益共享机制，让协作产生内生市场动力，不再单纯依靠阶段性财政帮扶资金维系。
三、数据飞地：十五五新赛道，推动飞地由物理空间走向数字要素协同
进入“十五五”时期，飞地经济迎来范式迭代，从产业园、生产线这类物理空间的产业拆分，升级到数据要素跨域协同，数据飞地将成为东西部协作全新赛道。其基本逻辑是：西部供给特色应用场景、原始基础数据，青岛输出算法、模型、数字产品；恪守数据不出域、算法跑过去的核心原则，兼顾数据安全底线与要素价值释放，契合《数据二十条》关于数据要素流通、实现数据可用不可见的改革方向。
青海率先将算力飞地纳入地方“十五五”规划，创新“东数西算”落地路径。宁夏中卫的实践提供参照路径：依托本地绿电资源、冷凉气候、大型智算集群作为算力底座，东部地区输出业务场景、应用需求，构建东部数据、西部算力的分工模式，依托算力网络实现算力资源智能调度。
这套要素协同模式，可以移植到青岛与受援地协作体系，作为十五五重点探索方向：
高原医疗大模型：桑珠孜区智慧医共体10家医疗机构诊疗数据，依托隐私计算技术，在本地原始数据不向外迁出前提下，由海尔、青医附院团队在青岛完成模型训练，打造高原专属健康大模型，可应用于心梗识别、高原病预警、慢病管理，实现模型训练在青岛，落地应用在高原；
中药材AI智慧种植：渭源、宕昌中药材的土壤、气象、长势、产量等田间数据，输送至青岛AI模型开展产量预测、病虫害识别，模型生成精细化种植指导，直达农户移动端；
清洁能源碳资产开发：桑珠孜光伏基地发电、减排数据接入青岛碳资产管理平台，推动收益模式从单纯售卖电力，拓展至碳资产开发、碳指标交易，多方共享碳资产增值收益。
数据飞地必须坚守“数据不出域、可用不可见”的原则。医疗、农业数据涉及个人隐私与敏感信息，原始数据原则上不跨区域迁出；青岛训练成型的AI模型部署在西部本地服务器，远程调用模型完成运算，仅返回运算结果，在守住数据安全底线前提下完成技术赋能。
青岛本土数字产业集群，为数据飞地落地筑牢产业底座。海尔已经在桑珠孜区落地智慧医共体，打通区、乡、村三级健康数据网络；海尔智家的极端场景技术经过珠峰、唐古拉科考站实地验证，具备高原复杂环境数字化交付能力。海信长期参与青岛公共数据治理，联合华通智研院打造市级公共数据运营平台，这套平台建设、治理能力可以向西部复制，助力日喀则、定西搭建本地公共数据平台。崂山区数智产业城集聚500余家数据标注、算法、数据分析企业，全市数字相关企业达到1800余家，构成充足算法供给池，形成西部数据采集标注、青岛模型研发迭代的产业链分工格局。
四、三大现实堵点：数据安全、利益分配、复合型人才缺口
数据飞地属于前瞻性要素协同探索，并非成熟落地的产业模式，推进过程中将直面三大核心瓶颈，也是十五五东西协作需要破解的重点难题。
第一，数据安全风险。行业调研显示，41.6%的企业在AI项目落地阶段遭遇数据安全难题。破解思路构建三层保障体系：技术层面依托隐私计算、区块链、数据脱敏聚合等技术手段，实现数据可用不可见；制度层面制定标准化数据共享合同、履约信用记录、纠纷仲裁机制，稳定市场主体预期；管理层面实施数据分类分级管理，核心敏感数据严格管控，脱敏后的公共数据有序开放流通。
第二，要素收益分配难题。跨区域要素协作不能停留在单向帮扶，核心是建立市场化价值分配机制。全国人大代表相关建议提出，收益模式从一次性项目采购，转向订阅制、按模型调用计费，建立长期稳定回报机制，同步培育数据服务商生态。青海飞地财税分算分成方案，提供可复制范本，推动产值、税收、数据增值收益在飞出地、飞入地之间合理分配。
第三，复合型人才短板。行业调研显示，35.9%企业反馈AI领域复合型人才紧缺。依托人才飞地模式系统性破局：西部业务骨干赴青岛跟班实训，青岛技术人才驻西部带教本土团队；依托XR远程协作打造数字师徒制；青岛高校在西部设立实训基地，定向培养数据标注、模型运维本土人才；探索配套激励政策，对赴西部一线开展数字化服务的人才，探索薪酬上浮30%-50%，同步完善子女入学、住房保障等配套。
五、十五五协作新图景：构建长期共生的跨区域协作共同体
“十四五”时期东西部协作重心在于筑基，重点落地项目、投入资金、派驻援派干部；“十五五”时期核心任务则是固化长效机制，培育市场主体，打通要素双向流通。协作关系将实现根本性转型，由“青岛供给、受援地接收”，升级为青岛输出技术能力、西部释放资源禀赋、市场机制串联供需。
日喀则青稞进入青岛商超渠道、陇南花椒稳定进入山东流通网络；青岛数字化系统持续服务高原基层医疗；渭源中药材在城阳飞地完成深加工。要素双向流通一旦形成稳定市场闭环，协作成效不会随着援派周期结束而中断。
市域飞地，解决青岛内部土地资源约束；跨区域飞地，破解西部产业技术短板；数据飞地，将协作推向数字要素协同的更高维度。飞地经济的内核，是依托空间分工、利益共享机制，把青岛成熟产业能力转化为受援地自主可控的本土产业。
数据飞地则是协作范式的进一步升级：青岛不再只是输出硬件、成套产品，而是输出算法模型、数字服务；受援地不再只输出初级农产品、能源资源，而是释放数据场景、生态资源价值，双方产业链同步增值，形成内生循环动力。
桑珠孜村医依托平板连线青岛专家、渭源中药材在城阳飞地产业园加工、高原光伏数据在青岛孵化碳资产模型，一系列实践背后，是青岛与受援地正在塑造的新型协作共同体——不再是单向帮扶的强弱关系，而是彼此互为资源、互为市场的伙伴关系。
展望十五五，飞地产业园持续扩容，数据飞地试点有序落地，人才飞地常态化运行。对口支援、东西协作，将摆脱阶段性任务属性，升级为长期稳定的产业合伙。这是青岛为全国区域协调发展交出的东西部协作创新答卷：数字化重塑公共服务供给体系，飞地经济固化产业协作成果，数据飞地打开要素协同新空间，推动对口协作真正实现从“输血”到“造血”的根本性跃迁。
✅政策与数据来源
一、国家级政策
国家发改委《关于支持“飞地经济”发展的指导意见》（发改地区〔2017〕922号）
《“十四五”东西部协作和定点帮扶规划》
《中共中央 国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》（《数据二十条》）
二、山东省、青岛市政策文件
《青岛市人民政府办公厅关于加快“飞地经济”发展的实施意见》（青政办发〔2019〕19号）
青岛市“十四五”国民经济和社会发展纲要、青岛市“十四五”制造业高质量发展规划
青岛市对口支援、东西部协作专项工作方案（青岛市委、市发改委、市乡村振兴局）
三、地方公开数据（政府官网、权威媒体报道）
桑珠孜智慧医共体：西藏自治区政府官网、人民日报2025年8月报道，青岛市第十批援藏工作组公开成果
日喀则青少年科学院：日喀则市委官网、人民网报道；STEM教材《阳光下的日喀则——太阳赋能城市生活》为西藏首本小学STEM校本教材
城阳—渭源飞地产业园：城阳区人民政府官网、闪电新闻公开报道；引进天成药业、明月海藻等企业，累计投资超10亿元，带动2.5万户种植户户均增收2万元
青海飞地财税分成：青海省发改委《进一步促进全省“飞地经济”发展指导意见（试行）》，飞地项目产值、税收指标可5:5分算，税收分成由双方协商确定
青岛数字产业：崂山区数智产业城、青岛市大数据局公开统计；海尔、海信相关项目公开案例
通渭县医院帮扶成效：青大附院对口帮扶通渭县人民医院公开成效材料
备注：文中41.6%、35.9%为行业调研参考值；薪酬上浮30%-50%属于政策探索构想，非现行落地政策；高原医疗大模型、中药材AI种植、碳资产开发属于“十五五”前瞻试点方向。
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