全国人大终止“宅基地改革试点授权”的反思

文/孙君

2025年3月14日，全国人大常委会作出一项备受瞩目的决定——依法终止宅基地改革试点授权决定草案的审议。这一决定如同投入平静湖面的石子，激起层层涟漪，引发社会各界广泛热议。宅基地改革作为农村土地制度改革的核心议题，其重要性不言而喻：它不仅关乎数亿农民的切身利益，承载着财产权益与盘活农户闲置资产的双重价值，更深刻影响着城乡融合与农村经济发展的进程。然而，十年改革进程中，改而不动、动而又羞，始终处于一种犹抱琵琶半遮面的状态。此次决定，促使我们重新审视宅基地改革的历程、现状与未来，深入反思其中的得失与挑战。

我的建议是出租学习城市，城市也没有把出租房的租期拿去抵押贷款，要么租要么买。资金充裕就选择长租，资金有限就短租，为什么要把农民在20年的租期去抵押贷款？千万不要想着把出租的房子拿去抵押贷款，这种糟糕的想法才是对农村宅基地改革最大的伤害。

一、宅基地改革条件不成熟：谨慎前行是必要选择

国务院明确提出，当前宅基地改革试点经验尚未成熟，需以更谨慎的态度推进，这正是全国人大终止草案审议的重要考量之一。宅基地改革的核心是买卖，本质上属于市场经济行为，尤其是宅基地使用权抵押等问题，涉及产权界定、风险传导等复杂环节，牵一发而动全身。其可行性论证与风险防控机制，仍需更充分的实践检验与理论研究。原本简单的租赁关系，因为“三权分置”这一理论，被演变成政治与法律问题，伴随着风险，还损害农民利益，又衍生出抵押贷款等复杂难题，让农民与城市人都望而却步。同时，依据《立法法》规定，草案若未在两年内再次审议即自动终止，这一程序性要求也为此次决定提供了法律依据。

回顾改革试点历程，部分地区虽在宅基地流转、闲置资源盘活等方面取得积极探索，但也面临更多问题，既没有盘活农户闲置资产，也未得到市场积极响应，政策冗长且缺乏实效。这场改革自2015年启动就遭到众多村干部反对，我也不认同，尤其是城乡之间农宅交易，问题愈发难以解决，政策制度摇摆不定。改革的目的本是出租，十分简单，只要农民愿意、城市人愿租、村集体同意，租赁时间根据农户情况而定即可。但专家与教授硬生生研究出“三权分置”，将出租问题引入专业、学术、金融、法规与农民生存权等复杂领域，致使农民一头雾水，城市人也觉得租个房子仿佛犯下大错，仿佛断送了农民的生存权，破坏了改革开放。

2023年中央九部门联合推动的“我的家乡我建设”活动实施方案，发出不到一周就悄无声息，令人感到可笑。如今再看2018年中央1号文件《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》表述：“这一政策创新被学界视为继农用地‘三权分置’后农村土地制度的又一重大突破，其核心是通过产权结构重构盘活闲置宅基地资源，为乡村振兴提供土地要素支撑”，再回首，满是忧愁。结果乡村振兴只要还给村支两委就有可能实现，一旦学术界参与，振兴注定会与三农问题相伴而行，越振兴三农问题越多。

浙江、江苏、福建、四川与成都等地，近三十年出租与合作建房极为普遍，农道通过乡村建设，一直在协助村集体做农房出租与村集体收储等工作，也有宅基地转入大产权，这对村委会来说不过是再简单不过的日常工作，几千年来农村一直如此。

因为农村宅基地改革，问题变得纷繁复杂，为此我还编辑过一本书《农村宅基地改革六种模式》（没有正式出版），为村干部与投资者指明方向。出租在全国各地非常普遍，也合规合情。比如在雅安大地震重建中，遇到人少房多的情况，村民想发展农文旅，于是在雪山村与戴维村就推出一宅两居与一宅多用宅基地想法，目的就是盘活农户闲置多余房子，增加农民收入。这种想法首先是农民需要，市场有需求，不违规违法，村干部与乡镇干部也不违规违法。显然“宅基地改革与三权分置”违背合规合法却不合情合理，叫法如同绕口令，概念不清晰，主体与边界模糊，在合规合法与市场经济之间摇摆不定。什么时候听说过城市出租房还能拿去抵押贷款？如此不合理的理论竟然被写进中央文件。

以宅基地使用权抵押为例：如何在为农民提供资金支持的同时，避免其因无法偿债失去住房保障？这一平衡难题尚未找到普适性解决方案。若抵押机制设计不当，可能直接导致农民“失宅”风险，进而冲击农村社会稳定；更关键的是，在现行法律对非集体成员购买宅基地严格限制的背景下，抵押后宅基地的处置渠道狭窄，既增加金融机构风险，也制约抵押制度的实际效用。因此，在改革条件未完全成熟时暂缓推进，实则是为后续更稳健的探索留出空间。

二、保障农民基本权益：改革不可突破的核心底线

宅基地作为农村集体所有土地，堪称农民安身立命的“命根子”，承载着3.5亿农民的基本居住保障功能。我反对宅基地突破租赁底限，进入流转抵押贷款领域，这会让原本清晰的租赁关系变得错综复杂。2024年数据显示，60%的进城务工农民仍将宅基地视为“失业返乡的最后退路”，这一数据深刻揭示：宅基地对农民而言，不仅是物理意义上的住所，更是生活兜底的保障与精神层面的寄托。

宅基地，房子属于农民投资，土地属于村集体资产；如今在宅基地三权分置过程中，获利、税收、拆迁、产权、自然灾害与运营风险等问题，如何平衡农民与村集体之间利益与责任，几乎无解。十年改革中，在政策、法规与制度方面毫无建树，又不接受村干部与来自基层的建议。

1. 明确改革底线：宅基地改革建议以“租赁、合作、入股”为底限，只是出租时间长短不同，租赁20年，合作建房30年，40 - 60年为宅基地收为村集体资产，以招商引资形式投入乡村房地产或农文旅产业，主体与产权依然不变。把三权分置还原到出租理论，问题就简单了，不涉及到抵押贷款与典当。如今城市房屋出租，不就很简单吗？怎么会租出一个三权分置与抵押贷款呢？

2. 规范出租路径：房屋出租路径统一以村为单位，不得以农户个体名义出租与买卖，否则所有经营与租赁视为无效，否则弊大于利。如北京宋庄画家村出现农民房租随意涨价等问题，就是农民直接与市民交易，在全国各地普遍存在，出了问题就非常难解。

3. 完善租赁管理：其中做好租赁中的物业管理、退出转租与自然灾害等工作，所有的问题都以租赁形式来面对，平衡好农民、村集体与投资者利益与责任。这一点城市房屋出租商业模式可以借鉴，我们的目的是盘活农户闲置资产，增加农民与村集体收入，确保农民能进城，还能回得来。市民能租也好退，而非以市场经济为目的的城市房地产。

浙江某村曾因宅基地违规交易，最终导致12户农民丧失住房，进而引发群体性维权事件。这一案例敲响警钟：任何宅基地改革，都必须将保障农民基本权益放在首位，绝不能以牺牲农民安居为代价。改革过程中，既要充分尊重农民意愿，保障其知情权、参与权与决策权，杜绝“强制流转”“暗箱操作”；也要建立健全权益保障机制，例如在流转环节明确合理收益分配标准，确保农民流转后仍能享有居住兜底，唯有如此，改革才能获得农民的真正认可，为农村稳定筑牢根基。

三、社会风险防控：改革稳定推进的重要保障

2024年农村隐形宅基地交易已达12万宗，部分农民因短期资金需求低价售地，后续引发大量家庭纠纷。河南周口一位农民曾以8万元出售宅基地，两年后当地房价涨至25万元，巨大的价格落差让这位农民追悔不已，这一案例生动暴露了“短期利益陷阱”的风险，也凸显社会风险防控的紧迫性。

隐形交易的泛滥，不仅严重扰乱宅基地市场正常秩序，更让农民权益陷入“无保障”境地。对此，需从三方面强化防控：一是加快搭建并规范运行宅基地交易平台，实现交易流程公开、公平、公正，压缩私下交易空间；二是加强农民普法与风险教育，通过案例宣传引导其理性看待宅基地价值，避免因短期利益决策失误；三是建立宅基地交易风险评估机制，对交易主体资质、价格合理性等进行前置审核，提前化解潜在纠纷。

四、反思与展望：在稳健探索中寻找改革最优解

宅基地改革绝非单一领域的调整，而是涉及农民权益、耕地保护、财政秩序、社会稳定的系统工程。既要考虑市场经济规律，确保城市人下乡租赁的风险，要推进宅基改革，若两者都不尊重，只能草草收场。但是，全国人大终止试点授权草案审议，并非改革停滞，而是为了让改革步伐吸取经验，明确方向，继续前行。

未来改革需紧扣“保障权益”与“激活市场”两大核心，从三方面突破：其一，完善租赁制度，回避逻辑思维不清且概念模糊的“三权分置”，用“一宅两院”代替所有权、资格权、使用权，给老百姓传达的内容要简单明了，就像1978年“农村家庭联产承包”、“把农村建设得更像农村”及“财力有限，民力无限”等理念，一听就懂，一做就成。农村宅基地改革还是要明确农房租赁的边界，例如借鉴安徽岳西县“一宅两院”模式，在坚守宅基地集体所有属性的前提下，将一宅改造为两处房屋，实现“一户原居民守好幸福门，一户新村民打开致富门”，既保障农民居住，又通过长租短宿激活资源，最重要的是“小院”有美感，让城市人向往；其二，探索整村运营下的宅基地改革路径，参考十堰郧西县“五乡一平台”经验，以村集体投资平台与运营公司“双向奔赴”的生活与资源互动的改革模式，在保障村集体与投资者双向权益的基础上，推进乡宿、乡宅、乡厨、乡学、乡游的系统资源整合，核心是用数字化打通城乡融合（简称五乡一平台），对整村资源依法合情开展“微建、微改、微运营”；其三，强化经验复制，推广珠海斗门区“多户联建”、马鞍山博望区“一宅两户”村庄与社区功能融为一体、郑州新密市村企共建的“未来乡村”、常州武进区宅基地数字化管理等成熟做法，因地制宜探索差异化改革路径。

宅基地改革任重道远，既需坚守“合规合法”的法律底线，也需兼顾“合情合理”的民生温度；既需保障农民核心权益，也需维护投资者合法利益，没有市场经济为动力，改革只能纸上谈兵。我们需要耐心，守住初心，还需要自下而上的实践，自下而上的理论，唯有如此，才能实事求是，打破城乡要素流动壁垒，推动城乡等值化、市场化发展，最终实现农村土地资源优化配置，为乡村振兴战略筑牢制度根基。

2025年9月11日 北京