全国首份！杭州工商业用地改革16条重磅落地：破解产业用地荒与楼宇空置困局

当不少城市还在为“产业要地没空间、商办楼宇空着闲”的矛盾犯愁——一边是人工智能、直播经济等新产业“抢地难”，一边是核心区商办楼宇空置率突破50%“晒太阳”，杭州率先交出了破局答卷。2025年10月，杭州市政府正式印发《关于推进工商业用地改革促进空间精准有效配置的实施意见》（下称《实施意见》，文末附《实施意见》全文），这份全国首个聚焦工商业用地精准配置的专项政策，将于今年12月1日起实施，不仅以16条创新举措重构土地配置逻辑，更直击“产业空间适配不足”与“存量资源浪费”两大核心痛点，为城市高质量发展提供了可复制的“杭州方案”。

图源：火花园区智略

一、政策出台：锚定两大痛点，回应产业与空间的“供需错配”

杭州此次推出《实施意见》，并非偶然，而是源于对城市发展阶段痛点的精准把握，以及对国家改革要求的率先落地。

从国家层面看，要素市场化配置是核心导向。党的二十届三中全会明确提出“优化城市工商业土地利用，推动土地混合开发利用、用途合理转换，盘活存量土地和低效用地”，国务院此前批复的杭甬温要素市场化配置综合改革试点实施方案，更直接要求杭州“开展优化土地配置方式改革”。作为数字经济强市，杭州需要拿出一套能适配新质生产力发展的空间保障机制，这成为政策出台的“顶层驱动力”。

从杭州自身需求看，“供需错配”已成为制约发展的关键。一方面，以“六小龙”（算力、大模型、大数据、人工智能、机器人、数字经济）为代表的知识型产业快速崛起，这些企业不需要远郊工业区的大空间、高荷载，却渴望城市核心区的便捷配套——地铁上盖、购物中心旁、15分钟生活圈，传统工业用地和商服用地的“刚性划分”根本满足不了需求；另一方面，过往商服用地开发存在“房地产化”倾向，开发商通过分割销售快速回笼资金，导致大量商办楼宇空置，据火花S-Park调研，杭州部分区域商办空置率已超50%，但仍有新的商业用地按旧规划供应，形成“越建越空”的恶性循环。

与此同时，传统规划的“死板”也让优质企业流失。不少园区曾遇到过这样的尴尬：生物医药、精密制造等无污染企业想靠近三甲医院或审批机构布局，却因规划中该区域是“商业用地”被拒之门外，最终只能无奈离开。这种“静态式、割裂式”的管理思维，与产业快速迭代的需求严重脱节。正是在这样的背景下，《实施意见》应运而生，核心就是要让“空间跟着产业走、配置跟着市场走”。

图源：杭州市投资促进局

二、创新突破：六大机制直击痛点，产业发展与去空置“双向赋能”

《实施意见》构建了“工业用地精准配置、商服用地分类供应、存量空间高效盘活、土地混合开发利用、二级市场有偿使用、全过程跟踪服务”六大机制，16条举措每一条都瞄准具体问题，尤其在支持产业发展和破解楼宇空置上，实现了多维度突破。

1、商服用地“分类管理”：7折地价+60%持有，既降成本又去空置

这是《实施意见》最受关注的突破之一——首次将商服用地细分为“产业类”和“房地产类”，从根源上解决商服用地“要么全是商业、要么全是产业”的一刀切问题。

产业类商服用地，重点保障总部经济、生产性服务业（如科技服务、物流配套）和生活性服务业（如养老托育），其核心优势在于“低成本+强约束”：地价仅为房地产类商服用地的70%，大幅降低企业拿地成本；同时明确“原则上自用，不得销售、预售”，若确需分割（如产业集群需要），整体持有比例也不得低于60%，这就避免了开发商“快进快出”的投机行为，确保土地真正服务于产业。

对产业而言，这意味着在城市核心区也能以低成本获得空间。比如杭州的直播电商企业，以往要么挤在高价写字楼，要么被迫搬到远郊，现在可通过产业类商服用地，在地铁沿线、商圈附近布局总部，既方便吸引年轻员工，又贴近供应链；对去空置而言，大量闲置的商办楼宇可通过“产业类”认定，转型为产业园区，比如原本空置的商业楼，可改造为人工智能企业的研发中心，瞬间激活“沉睡”资源。

而房地产类商服用地，则结合空置率动态调控——某个区域商办空置率高，就减少该类用地供应，避免“火上浇油”，这也是杭州首次将“空置率”纳入土地供应决策，体现了“按需供应”的市场化思维。

2、“X类产业用地”试点：弹性空间适配产业迭代，破解规划僵化

针对传统规划“定死用途、改起来难”的问题，《实施意见》在滨江、萧山、余杭、钱塘四大产业高地试点“X类产业用地”，这一借鉴新加坡“白地”经验的创新，让土地从“固定答案”变成“开放选项”。

“X”即“弹性”，分为二产X用地和三产X用地：二产X用地可混合工业、科研设计、物流仓储等用途，比如一块地原本规划为工业用地，随着企业发展需要增加研发功能，无需重新报批，直接在“X”框架内调整；三产X用地则可混合生产性服务业、生活性服务业，比如商业用地可配套建设企业孵化空间，无需改变用地性质。

这种弹性设计，完美适配了新产业的“不确定性”。以生物医药企业为例，初期可能只需要生产车间，后期发展需要中试、研发功能，若按传统规划，需重新申请科研用地，流程至少半年以上，而“X类用地”可直接调整功能，企业不用搬家就能完成升级；对空置楼宇而言，“X类用地”也提供了转型空间——原本单一的商业楼，可通过“X”认定，一部分做商业、一部分做研发，变成“产业综合体”，提高空间利用率。

3、存量空间“松绑”：临时改用途+短期利用，5年期限激活低效资源

为了让闲置空间“动起来”，《实施意见》推出了两项“硬核”举措，直击存量盘活的“制度性障碍”。

一是允许“临时改变房屋用途”。在符合环保、安全要求的前提下，企业或业主可申请将闲置厂房、商办楼宇，临时改为国家支持的产业空间（如短视频拍摄基地、企业孵化器）或民生设施（如农贸市场、全民健身中心），首次申请期限长达5年，到期后还可延期2年。比如杭州某老旧厂房，原本空置多年，现在可申请改为文创园区，租期5年，既不用大拆大建，又能快速产生收益；同时明确“不得销售、不得改商品住宅”，避免变相房地产化。

二是批而未供土地“短期开发”。政府已完成征收但未供应的土地，可短期用于工业生产、物流仓储、城市服务者之家等，使用年限不超过10年。比如城市边缘一块待开发的土地，短期内可建成临时物流仓库，为周边企业提供配套，既避免土地“晒太阳”，又能补充区域服务功能。

这两项举措，让存量资源有了“合法出口”。据易居研究院测算，杭州仅中心城区就有超过200万平方米的闲置工业厂房和商办楼宇，通过“临时改用途”，这些空间可在半年内转化为产业或民生设施，预计能吸引近千家小微企业入驻，同时降低区域商办空置率5-8个百分点。

4、工业用地“精准让利”：联合拿地+7折地价，降低企业用地门槛

在支持产业发展上，《实施意见》对工业用地的“精准配置”，也解决了中小企业“拿地难、拿地贵”的问题。

一方面，支持“联合拿地”。产业链上下游企业或同类企业，可组成联合体拿地，按出资比例分割产权。比如杭州银湖科技城的“西谷产业园”，就是由东谷资本联合4家电商企业联合拿地，建成5幢产业楼宇，企业不用单独承担整块土地成本，大幅降低了初期投入。这种模式特别适合小微企业，5-10家企业联合拿地，既能拿到核心区域用地，又能共享配套设施。

另一方面，实施“差异化地价”。符合杭州“五大产业生态圈”（数字经济、生物医药、高端装备等）的项目，工业用地出让起价可按现有价格的70%确定；符合未来产业新赛道（如量子科技、人形机器人）的项目，起价可按国家最低价标准执行。以杭州未来科技城为例，一块工业用地原本基准地价为80万元/亩，符合“五大产业生态圈”的企业拿地，起价仅56万元/亩，每亩节省24万元，对企业而言，相当于“少缴3年租金”。

同时，杭州还提出“15分钟产业社区”理念，由园区平台公司统筹工业用地的配套指标，集中建设邻里中心（含食堂、超市、员工宿舍），避免企业“各自建配套、重复浪费”。比如杭州经开区，计划在10块工业用地中各挤出3000平方米配套指标，集中建设3万平方米的邻里中心，既能服务2万名企业员工，又能节省土地15亩。

三、配套与注意：四大关键点确保政策落地，避免“雷声大雨点小”

《实施意见》的创新力度虽大，但要真正落地见效，还需要配套细则和风险防控，避免“政策空转”或“走样变形”，大致有四大关键点需要重点关注。

1、建立“市级协调机制”，破解部门协同难题

政策落地的最大阻力，往往来自部门间的“权责交叉”。比如商服用地分类管理，需要规资部门（规划审批）、经信部门（产业认定）、投促部门（企业招引）协同，但以往存在“规资管规划、经信管产业”的割裂情况。为此，《实施意见》明确成立“市土地节约集约利用和收购储备出让工作协调小组”，由市级层面统筹，同时要求各区（县）政府作为责任主体，确保部门间“不推诿、不扯皮”。

未来还需进一步出台《部门协同工作细则》，明确产业类商服用地的认定流程——比如企业申请产业类用地，需先由经信部门出具产业符合性证明，再由规资部门审批规划条件，时限压缩至适当的工作日内，避免企业“跑断腿”。

2、完善“地价动态机制”，防止“低价地”变“投机地”

产业类商服用地7折地价、工业用地7折起价，虽能降低企业成本，但也需防止“钻空子”——比如企业以产业名义拿地，却变相用于商业经营。为此，《实施意见》提出“建立全市地价动态调控机制”，定期更新基准地价，同时明确产业类用地的“履约监管”：企业拿地后需签订《产业履约协议》，若未按约定发展产业（如擅自改变用途、未达到产值要求），政府有权收回土地或追缴差价。

后续还需进一步细化《地价评估细则》，比如产业类商服用地的分割比例与地价挂钩——分割比例越高，地价修正系数越高，避免企业通过“高分割”变相销售；同时建立“地价复核机制”，每3年对产业类用地的地价进行评估，根据市场变化调整修正系数。

3、强化“绩效评估”，避免“重供地轻监管”

以往部分城市存在“供地后不管用”的问题——企业拿地后迟迟不开工，或开工后产值不达标，导致土地浪费。《实施意见》提出“依托投资项目全生命周期管理平台”，对项目从招引、供地、开工、竣工到投产、达产，进行全程跟踪，同时构建“产业用地综合绩效评估体系”，每年评估一次，重点考核亩均税收、就业带动、科技创新等指标。

对评估不合格的企业，将采取“阶梯式处罚”——首次不合格，限期整改；连续两年不合格，收回未开发土地或提高后续用地成本。比如某企业拿地后2年未开工，政府可按原价的70%收回土地，重新供应给优质项目，确保土地“用在刀刃上”。

4、试点区域“先试先改”，避免“一刀切”推广

“X类产业用地”等创新举措，目前仅在滨江、萧山等四区试点，并非全市推开。这一安排的核心是“先积累经验，再逐步推广”，避免因政策不成熟导致风险。比如滨江区作为数字经济核心区，产业类型丰富，适合测试“X类用地”的弹性边界；钱塘区作为工业区，可重点测试工业用地“联合拿地”的模式。

后续需建立“试点经验总结机制”，如每半年对试点区域进行评估，梳理成功案例和问题——比如“X类用地”在功能调整中是否存在监管漏洞、“临时改用途”是否影响周边居民生活等，形成《试点白皮书》后，再向全市推广，确保政策“稳扎稳打”。

结语：杭州改革的“示范意义”——从“土地管理”到“空间服务”的转变

杭州此次工商业用地改革，本质上是一次“思维革命”：不再把土地当作“静态资产”，而是作为“服务产业的动态资源”；不再用“行政命令”定用途，而是用“市场需求”定配置。这份《实施意见》不仅能解决杭州自身的“产业用地荒”和“楼宇空置”问题，更能为全国同类城市提供参考。

随着政策正式实施，杭州预计将在半年内推出首批产业类商服用地和“X类用地”项目，届时我们将看到更多“闲置楼宇变产业园区”“低效土地变创新空间”的案例。对企业而言，这是一次“低成本拿好地”的机遇；对城市而言，这是一次“空间效率升级”的突破；对行业而言，这是一次“土地配置市场化”的探索。杭州的这次“先行先试”，或许将开启中国城市“空间治理现代化”的新篇章。

附：杭州市人民政府办公厅关于推进工商业用地改革促进空间精准有效配置的实施意见（图源：杭州市人民政府门户网站）