2026年6月8日，国务院新闻办公室举行《城市更新“十五五”规划》政策例行吹风会，自然资源部国土空间规划局局长谢海霞的一番话，在城市更新行业内引发了热烈反响。她明确表示：“我们鼓励存量空间闲置地的临时使用，只要不影响远期规划的实施，就不用再修改规划。对于老厂房、老街区，也可以按照正面清单的要求，兼容科创、便民商业等多元化的业态，从而打破单一的用地性质的限制”。
寥寥数语，却如一声春雷，尤其在今天，当一座城市的发展不再靠“摊大饼”式的外延扩张时，人们却发现自己被一套沿用了几十年的土地和规划思维牢牢困住。多少好项目卡在“土地性质不符”的红线上动弹不得，多少闲置空间在“等待调规中”晒着太阳，多少国企手里的存量资源因与“新规划不符”只能在漫长岁月中沉睡。所以说，这次吹风会的内容，绝不是一次简单的政策微调，而是一场关乎城市发展逻辑的变革，它告诉我们：别再死磕土地性质了，城市的生命力，从来都不在于一纸规划的绝对刚性，而在于对社会需求的合理顺应。让空间功能顺应时代需求、服务人民美好生活时，城市更新才会真正焕发出持久的生命力。
吴淞口炮台湾湿地公园 图源：侬好上海
笔者认为，自然资源部的这次新政，绝非一时兴起，而是有广泛扎实的社会需求和实践积累的，就上海而言，不改变土地房屋性质，而改变内在功能所取得成功的城市更新案例比比皆是，在此，仅举三个项目为例：
1.吴淞口炮台湾湿地公园：军事用地变身城市绿肺。吴淞炮台湾国家湿地公园，位于长江与黄浦江的交汇口，总面积106.6公顷，其中湿地面积63.6公顷，湿地率高达60.3%。是上海内陆地区首个国家级湿地公园，也是国家AAAA级旅游景区、全国科普教育基地和上海市五星级公园。然而，很少有人知道，这片如今鸟语花香、生机盎然的城市绿肺，如果从土地性质讲，是一块军事用地，产权在部队。但当年这里是杂乱无章、藏污纳垢。于是军地双方经过协商，以租赁方式交宝山区政府用于改善环境、建设湿地公园。之后，市区两级投资数亿元建设，大大改善了周边环境，又相继在附近建设了亚洲最大的邮轮港。
吴淞口炮台湾湿地公园里的一尺花园
有意思的是，直到今天，炮台湾湿地公园的土地性质、产权关系都没有改变，但这丝毫不影响它的城市公园功能，也没有妨碍它获得国家级湿地公园的称号，更不会有游客在公园门口犹豫不决，提出“这公园的土地性质是什么”的疑惑。如果有，那人恐怕是要去600号的。
2.智力公园：仓储用地长出的城市绿洲。如果说炮台湾湿地公园是“化腐朽为神奇”的军地合作典范，那么位于庙行镇的智力公园，则是政企合作、盘活工业存量用地的成功样本。智力公园占地面积约4.85公顷，其中绿化面积33950平方米。它的前身是上海纺织原料公司纪蕴路仓库，始建于解放初期，曾经是远东最大的棉花仓储基地。随着上海产业结构调整，这个昔日繁忙的仓库逐渐闲置下来，只剩下破旧库房和空旷的货场。2009年，宝山区政府与上海纺织控股（集团）有限公司达成合作协议：企业拿出低效的仓储用地，政府负责投资建设，打造一个向社会开放的公园。双方约定，土地产权和性质均不变，公园建成后由政府负责日常管理和维护。
智力公园 图源：上海宝山
这种“企业出地、政府出资、共建共享”的模式，巧妙地解决了公共绿地建设中土地和资金的难题，不仅为周边居民创造了优美宜人的生态环境，也与相邻的智力产业园形成了良好互动，提升了整个区域的品质和产业吸引力。这种合作共赢模式，打破了长期以来只有“公园绿地”性质的土地才能建公园的“惯例”。
其实，只要有合理的制度创新和利益共享机制，无论仓储用地、工业用地乃至其他性质的土地，都可以转型为城市发展需要的公共空间。这种模式不仅大大降低了公共绿地的建设成本，也为存量工业用地转型开辟了一条新路。
智力公园 图源：庙行发布
3.田子坊：“三个不变”造就的文化地标。如果说前两个案例是政府主导的公共服务项目，那么，田子坊则是自下而上、多元主体参与的有机更新典范。田子坊核心区“三巷一街”占地约3公顷，拥有154幢近百年历史的老式石库门建筑。这里原本是一个典型的上海老城区，既有传统的里弄住宅，也有解放后陆续建起的弄堂工厂。
田子坊最具创新性的地方，在于它坚持了“三个不变”的原则：产权关系不变、用地性质不变、建筑结构基本不变；但功能可以变，居住用房和厂房变成了工作室、展厅、画廊、商店、酒吧以及公共活动空间等适应市场需要的各种功能。这种模式最大程度地保护了原有的城市肌理和历史风貌，也让居民成为了城市更新的直接受益者。居民们通过出租房屋获得了稳定的收入。同时，部分原住民仍继续住在自己熟悉的社区里。
田子坊 图源：魔都生活观察家
如今的田子坊，已经成为了魔都最具代表性的海派文旅地标之一，每年吸引着数百万国内外游客。它不仅实现了文脉的传承与创新，也创造了大量的就业岗位和经济价值。更重要的是，它保留了上海最珍贵的“烟火气”，成为一个“活着”的城市博物馆。这种性质不变、功能焕新的有机更新，二十多年来愈久弥新、生生不息，散发着超出人们想象的创造力和活力。
除了上述3个案例，上海有持续影响力的城市更新项目，如“8号桥”、“智慧湾”、“EKA·天物”、“现所”、“M50”、“幸福里”以及愚园路街区、武夷路街区等，无一不是“性质不变功能焕新”的经典案例。
8号桥
由此可见，从上海的实践到自然资源部的新政，都在不断地印证着以下常识：
1.科学规划的本质是顺应时代变化。“一张蓝图干到底”的刚性在工业化和城市化快速推进的年代，确保了规划不走样、不变形，保证了城市建设的秩序性和系统性，让我们在短短几十年里建成了世界上最完整的基础设施体系。但今天的世界，已经不是那个可以用五年、十年甚至二十年的规划指导今天建设的世界了。规划的“刚性”正向“弹性柔性”阶段转变，人工智能、数字经济、次元经济、低空经济、共享经济……新业态、新产业、新模式层出不穷，城市功能的迭代速度已经从“十年一变”变成了“一年几变”。如果我们还抱着几十年不变的土地性质分类标准不放，还要求所有建设活动都必须严格遵守多少年前制定的规划，那无异于刻舟求剑、自缚手脚。
智慧湾
这次自然资源部新政核心的突破，就是明确提出要“增加规划弹性和柔性”。它不再要求土地性质“从一而终”，而是允许在符合整体管控要求的前提下，根据市场需求和社会需要灵活调整用途；它不再把规划变成不可更改的“铁律”，而是建立动态评估和动态调整机制。这是一种理念的根本转变：规划不再是限制发展的枷锁，而是引导发展的桥梁。真正好的规划，应该像水一样，既能划定边界，又能随形就势，适应不断变化的发展需要。
EKA·天物 图源：iziRetail热点
2.顺应变化并非否定规划而是要更科学、更合理。如自然资源部政策明确规定，存量空间的临时使用“只要不影响远期规划的实施”，就不用修改规划。这意味着，我们仍然有明确的远期发展目标和底线约束。不同的是，过去的规划是“一锤定音式”的，一旦制定就很难改变，即使调规时间成本巨大；而科学的规划将是“弹性引导式”的，它能为城市发展预留足够的空间和可能性。在不突破远期规划底线的前提下，允许近期功能进行合理调整。这种“刚性底线+弹性空间”的规划模式，既保证了城市发展的整体性和系统性，又能充分调动市场和社会的积极性，让城市更有韧性和活力。这种“功能优先、规划适配”，可以实现多方共赢。
现所
相比之下，传统的土地性质变更模式，都有着复杂的利益博弈和巨大的社会成本。而“不改变性质、只改变功能”的模式，则巧妙地避开了诸多难题，大大降低了城市更新的制度性交易成本，也让更新过程更加平稳和谐。
M50 图源：三层阁 周楠摄
3.过渡性功能照样为城市“增光添彩”。一个司空见惯的事实是：绝大部分的规划从编制到落地，都会有一个漫长的过渡期。短则三五年，长则十几年甚至几十年。在这段时间里，大片土地要么被围墙围起来杂草丛生晒太阳，要么变成临时停车场、废品回收站，成为城市里的“藏污纳垢”之地，造成巨大的资源浪费。据国资委统计，截至去年底，全国国有企业闲置土地约150万亩，闲置建筑面积约30亿平方米。
幸福里 图源：上海长宁
笔者曾亲历过一个项目，因环境问题，这个在外环线内，占地300亩的项目建成之日，就是关闭之时，至今晒太阳已有27年之久，里面不仅草比人高，还养了一群羊。曾经有多次想盘活做社区配套、文化体育类项目，但都因规划问题搁浅。从这个意义上讲，不少国企的存量资源表面上似乎没有“流失”，但是它们的价值在原地“消失”了，造成了更大浪费。这次新政的另一个重要导向，就是彻底改变“过渡期就是空白期”的错误观念。它明确提出，在规划实施的过渡阶段，应该鼓励将闲置土地和建筑用于公共服务、社区配套、创新创业、文化体育等社会需要的功能。
愚园路 图源：上海长宁 李嵩楠摄
事实上，这些临时功能不仅能在过渡期内满足区域经济发展需要，周边居民的实际需求，还能为未来的科学规划探索方向、汇集民意和低成本测试。从实际看，许多过渡性功能最后都变成了城市功能的一部分，这样的城市更新不再是冷冰冰的项目，而是有温度、接地气的生长。
武夷路 图源：上海发布
结语：城市更新的终极答案是为了“人”，自然资源部的这场吹风会告诉我们：城市不是一堆钢筋水泥的堆砌，而是人们生活的家园。土地性质、规划指标，所有这些工具都应该服务于“人”的需求，而不是反过来成为束缚人全面发展的枷锁；不能要把城市变成一个整齐划一的工业品，而是要让它成为一个充满生机和活力的生命体。当我们不再死磕土地性质这种“身份标签”、当规划变得更加弹性柔性、当城市的功能变得更加丰富多彩、当大量闲置存量空间被激活利用，这样的城市更新就能为人民群众带来更多的体验感和获得感了。
原创作者：上海产业转型发展研究院首席研究员
责任编辑：胡珊毓
策划审核：夏 雨