“用人额度”是聘用制下公共部门雇员数量的限定制度，其外在形式为聘任制，以及辅警的特殊工资福利、人员属性、岗位职责和管理规范等。长期以来，我国公安机关面临警务人员不足、财政有限、招录程序漫长以及执法与行政事务混杂等问题，造成民警人手紧张。各地公安机关尝试通过非编制人员或购买服务的方式补充辅助力量，但效果有限。为此，上海市公安局自2005年起以劳务派遣方式聘用文职人员，承担窗口接待、文员、技术辅助、110报警台、被装管理、驾驶等非警务工作，实现独立体系、用工灵活、成本可控、管理有序的目标，为辅警制度发展提供制度起点，也为全国公安机关提供了借鉴经验。
公安辅警制度源于2009年公安部《关于在城市公安机关试行文职人员制度的意见》。从法律关系看，辅警既不属于公务员，也不是事业单位人员，更不完全适用《劳动法》或《民法典》的雇佣规则，是一种独立于现有用人制度的特殊安排。部分地方试图接轨劳动法，但辅警并非工勤人员，适用牵强；部分地方设有辅警转公务员通道，又与《公务员法》"逢进必考"原则冲突，且财政难以负担；还有地方区分文职与辅警，但固定编制违背了辅警灵活用工、降低成本的初衷。目前辅警制度仅靠地方立法和规范性文件支撑，尚未上升为法律法规，其实际运行跳脱了公务员、事业编制、劳动关系、民事雇佣等既有类型。
有人试图将辅警归入《公务员法》中的聘用制公务员，但聘用制公务员须在行政编制内运行、由财政拨款，且仅在极少数岗位试行，与辅警实际并不相符。辅警是在编制之外、由各地自行确定的"用人额度"内聘任，属于编制制度的"地方粮票"，本质上是政府雇员制。"用人额度"解决了招人基础、经费来源和财政负担问题，通过劳务派遣或聘用合同实现灵活用工、控制成本，并使执法与非警务任务由民警和辅警分别承担。公安机关与辅警之间是聘用关系，以合同确定权利义务，参照劳动法明确工资工时、社保福利等，同时可在劳动法之外设定着装、纪律、政治属性、人身安全保障等特殊规定，属于新型政府雇员制度。
当前各地辅警多采用劳务派遣模式，由公安机关招聘后委托派遣公司签合同并派至各岗位，公安机关自行负责管理培训考核，派遣公司仅代发工资和缴纳社保，每两年签一次合同。从劳动合同角度看属"假派遣"，辅警工资变化来自政府规定而非合同约定。各地‬经过多年探索逐步形成了较为统一的辅警制度框架，即坚持辅警与民警双轨运行，实行合同聘用制，按照技术保障、辅助管理、行政事务和勤务业务等类别细分岗位，建立独立的考核评价机制和薪酬保障体系。辅警不适用公务员管理制度，也不享受民警待遇，其薪酬标准主要参照劳动力市场水平确定，并依法参加社会保险，形成了相对独立的管理和保障体系。
辅警作为公共部门的雇员虽无公务员身份及执法权，但凭借其工作稳定、福利保障‬等优势，对优质劳动力仍具较强吸引力。辅警分为文职和勤务两类，整体呈现女多男少的特点，文职辅警尤以女性为主，因其从事后勤、文件管理等工作，体力要求低、压力小、稳定性强，适合女性就业；而辅警薪酬低于民警、发展空间有限，难以满足男性养家需求，反而是招录中不存在对女性的歧视，甚至可能"女士优先"，与民警招录限制女性的情况截然‬相反。辅警虽为辅助执法岗位，但基于职业特殊性不招收残疾人，招录条件大体参照民警要求，涵盖政治素质、身体条件、业务技能等，只要依法依规办妥审批程序，就‬‬不违背平等就业要求。
辅警薪酬差异可通过“可比价值”进行解释，可比价值强调依据岗位职责、工作条件、教育水平、培训、工作方式、个人努力、风险承担及工作成效等因素，对不同或不相似岗位的内在价值进行评估，从而确定公平薪酬。辅警与公安民警在纪律约束、工作压力、职责范围及风险承担上存在差异，因此薪酬差别合理。辅警内部不同岗位如文员、驾驶员、接警员、痕迹比对员、训犬师等，也因职责和付出不同而形成薪酬差异。公安机关需通过岗位分类、职位等级和考核制度明确辅警职责、量化工作价值，实现岗位具体化和职责稳定，为辅警提供职业发展空间和晋升通道，使薪酬合理分配，各类辅警各得其所、各得其宜。