文件编号：A589/0627
刊发时间：2026年2月13日
如何设计一套有效的关键矿产战略储备系统，国际能源署如是说
2025年关键矿产供应链风险集中显现，储备是应对短期市场波动的保障措施，治理模式上政府、机构和行业各有优缺点，仓储的成本相对有限。
王能全
地缘政治的原因，2025年以来，欧盟和美国等开始建设关键矿产的战略储备。因第一次石油危机而成立的国际能源署，协调成员国的战略石油储备是其主要的工作内容之一，在美欧等建设关键矿产储备之时，国际能源署积极发声提出意见和建议。作为主要由美国、欧洲、日本和韩国等经合组织成员国组成的国际性组织，国际能源署的意见和建议，对于了解、跟踪、分析和研究美国和欧盟等战略性关键矿产储备的建设具有较大的参考价值。
2026年1月27日，国际能源署官网刊登了该机构能源安全分析师阿莱西奥·斯坎齐亚尼（Alessio Scanziani）、关键矿产分析师肖班·迪尔（Shobhan Dhir）、顾问玛丽·尼希米（Mari Nishiumi）、顾问三川健太郎（Kentaro Miwa）和关键矿产部门负责人金泰允（Tae-Yoon Kim），联合撰写的“设计一套有效的关键矿产战略储备系统”（Designing an effective strategic stockpiling system for critical minerals）。文章从建设关键矿产战略储备的必要性，关键矿产储备评估框架、储备治理模式、储备成本等诸多方面，介绍了国际能源署对于建设关键矿产储备的理解、评估方法和具体做法，对如何建设关键矿产储备给出了7个方面的建议。以下，为这一篇文章的完整内容：
2025 年是关键矿产供应链风险集中大规模显现的一年
长期以来，国际能源署一直警告，关键矿产供应链高度集中可能带来安全风险。2025年，这些风险成为现实，标志着全球经济安全的一个重大转折点。2025年10月，中国宣布稀土出口管制，对世界上很多国家和经济的安全构成了重大的风险，可能对能源、汽车、国防、航空航天、人工智能和半导体等一系列战略领域产生严重的影响。早在2025年4月份中国实施的出口管制，已经导致世界各地的一些汽车工厂被迫降低开工率，甚至临时关闭。
除了稀土之外，中国还对包括镓、锗、石墨和钨在内的多种战略矿产实施了出口管制。这些矿产，在半导体、电池、航空航天和国防等战略应用中发挥着关键的作用。《2025 年全球关键矿产展望》指出，中国是国际能源署密切追踪的 20 种战略矿产中 19 种的主要加工国，平均市场份额约为 70%。此外，这些矿产中有超过一半已经受到某种形式的出口管制。这些情况表明，矿产供应链中的集中风险不再是理论上的担忧，而是对各国经济和国家安全构成了切实且日益严重的威胁。此外，国际能源署的分析强调，近年来，关键矿产的最大供应国，特别是开展精炼加工的供应国的市场份额，一直在增加。
加强全球对关键矿产安全的保护工作，已变得前所未有的紧迫。一个明确的重点，是开发关键矿产的多元化供应渠道。然而，不可避免的是，要在采矿和精炼领域开发新项目都需要一定的时间。对关键矿产进行战略储备可以作为一项重要的保护措施，以保障各国在开发新的、多元化的供应渠道时，免受供应冲击和中断的影响。战略储备为各国提供了加强经济和国家安全的途径，同时也有助于遏制未来的出口管制，并控制其影响。
战略储备是一种应对短期市场波动的保障措施
战略性物资储备，专门用于应急用途，并由政府参与管理，在各个领域都展现出了有效性。一个显著的例子是石油市场，多年来，储备石油在减轻严重经济影响方面发挥了重要的作用。1973 年石油危机之后，国际能源署成员国建立了一个机制，以建立和整合应急石油储备，以保护它们在未来不会因石油供应而被勒索。自那时起，国际能源署已协调了五次针对重大石油供应中断的集体应对行动，有助于控制由自然灾害或地缘政治冲突引起的冲击所带来的经济影响，最近一次是在 2022 年俄罗斯入侵乌克兰之后。
关键矿产市场与石油市场，有着截然不同的运作环境。关键矿产种类繁多，每种矿产都有其独特的市场环境，这意味着储备物资并非万能的解决方案，而且其适用性会因矿种而异。此外，储备物资也不能替代开发多样化的供应源，以实现根本性的安全保障。然而，储备物资仍能在提供紧急供应以及保护产业和就业方面发挥着重要的作用。战略矿产储备，还带来了其他一些好处。即使它们没有被使用，也能向市场传递一个信号，即突然的供应冲击或出口限制，不会立即使整个系统陷入瘫痪。国际能源署一些成员国，如日本、韩国和美国，都持有关键矿产的战略储备，这些储备保护了它们相关的产业免受供应中断的影响。
关键矿产的储备量增加以及对库存轮换的需求，也有助于通过从主要供应商之外的渠道获取供应来推动多元化发展，同时还能通过向政府提供有关价格的意见来提高市场的透明度。
战略储备的主要作用应是确保业务的连续性，并在供应中断时提供缓冲，而非用于管理价格波动或影响市场的形势。制定明确且透明的储备释放原则，重点解决突发和短期的供应中断问题，有助于防止市场的失衡，并保持有利于市场发展的健康投资信号。
设计有效的储备系统需要解决一系列战略问题，包括物资形式、治理模式、成本以及资金来源等
在矿产供应链面临越来越多风险的背景下，许多国家正表现出对建立关键矿产储备系统日益浓厚的兴趣。在这一过程中，他们需要解决一系列战略问题，包括储备材料的选择、治理模式、相关成本和融资机制等。关键矿产在物理形态、最终用途领域、市场规模、价格透明度、仓储需求以及供应链复杂性等方面差异巨大。因此，每种材料都需要单独进行分析，并根据其特定的特点来量身定制储备的治理模式。
作为“关键矿产安全计划”的一部分，国际能源署对这些问题进行了详细的研究，并开发了一个涵盖 30 种战略矿产的综合数据库和模型。这些矿产用于能源领域，并在人工智能、先进技术、航空航天和国防等领域具有关键的应用。这项工作包括制定评估框架，从多个维度评估每种材料的供应和战略风险，探索潜在的治理模式，了解某种矿产在其价值链中因不同形态所带来的仓储需求，建立成本模型以估算储存相关的费用，并研究可能的融资机制。
国际能源署关键矿产储备评估框架，用于评估风险及仓储需求
为了确定哪些材料应优先进行储备，国际能源署制定了“关键矿产储备评估框架”，用于从多个维度来分析每种材料所面临的风险和挑战：供应风险、替代供应渠道的可用性、战略重要性以及储备的可行性。
在评估供应风险时，开采和精炼业的供应集中度是一个关键因素，因为依赖少数主要供应商，意味着任何供应中断都可能立即导致市场出现短缺。对于镓、石墨、锰和稀土等矿产而言，最大的精炼商中国，占据了全球供应量的90%以上。价格的剧烈波动，进一步加剧了新供应的开发难度，例如，锂、钒、稀土和钴的价格波动，远高于石油和天然气。许多高风险矿产已经受到某种形式的出口管制的影响，比如稀土、镓和钨，这给其供应链带来了压力。这些管制凸显了供应风险，同时也表明为这些材料建立战略储备所面临的采购挑战。
备用供应路线的可用性，也是需要考虑的重要因素。对于某些材料而言，替代材料的选择余地有限，例如，不锈钢中的铬，用来制造高强度轻量化合金的钛，以及高性能光纤中的锗等，这会加大供应中断所带来的风险。此外，许多材料是与其他矿物一起作为副产品生产出来的，这使得其供应对需求或价格信号的反应较差。例如，镓主要作为锌和铝生产的副产品回收的，碲从铜和铅中回收，锗从锌和煤炭中回收。
每种材料的战略重要性，取决于其被应用的领域。当材料在诸如半导体或国防等战略领域有应用时，其供应的安全性，就成为经济和国家安全的关键因素。虽然战略重要性可以在全球层面上进行评估，但每个国家也应考虑国内供应的脆弱性和依赖性，以评估其对整体安全和恢复能力的潜在影响。
不同材料的储存可行性存在着差异，因为每种矿产在其供应链中会呈现出不同的形态。最适合储存的形式通常是进口的形式，这种形式最容易受到供应中断风险的影响，在出现供应中断的情况下，可以在国内直接使用，无需在国外进行进一步的加工。通过对国际能源署成员国进口战略材料的特性进行广泛的评估，揭示了某些关键矿物存在如吸湿性（对湿度的敏感性）、反应性、危险性和易碎性，给储存带来诸多的挑战。例如，氢氧化锂对湿度高度敏感，在空气中会迅速变质，其保质期约只有六个月，而碳酸锂则可以储存更长的时间；镓的熔点，约为 30 摄氏度。这些储存挑战可以通过控制仓库的温度和湿度、使用先进的包装方法以减少与空气及水分的接触，以及对保质期较短的材料进行定期轮换等方式来解决。然而，这些额外的要求，会增加储存的成本和复杂性。
对特定战略矿产的仓储要求进行评估
储备治理模式旨在平衡政府与企业之间的职责关系
存在多种储备的治理模式，其适用性会因国家和物资类型而有所不同。根据矿产的物理存储位置，这些治理模式可以分为两大类：政府持有或行业持有，每类又有两种主要的选择。对于政府持有（集中式）的库存管理模式，政府直接拥有并管理库存，或者通过代表政府运作的公共机构来执行这一任务。而行业持有（分散式）的模式则要求企业除了现有的商业库存外，还要储存战略库存。对于行业持有的库存，库存可以由企业所有，此时政府会规定一定数量的库存专门用于紧急情况；也可以由政府所有，此时企业负责管理这些库存，并由政府购买。参与这一模式的企业，可能会获得政府的支持。政府还可以考虑利用大宗商品交易商的专业知识和资产，来更有效地管理库存。
目前，大多数战略关键矿产储备系统，都是由政府掌控并由公共机构管理的。日本的矿产储备由其公共机构，日本金属与能源安全机构（JOGMEC）负责管理；韩国的储备，则由韩国矿山修复与矿产资源公社（KOMIR）和韩国公共采购服务中心（PPS）来处理的；而美国的国防储备，则由国防后勤局（DLA）负责管理。中国也有大量的关键矿产储备，但与其他国家不同的是，它采用了政府和企业共同参与的治理模式，矿产储存和管理由政府和企业共同负责。
运营成本是总库存成本的重要组成部分，其中财务、仓储和折扣费是最大的几个方面
储存成本由两个主要部分构成：材料采购成本和运营成本。材料采购成本是较大的前期支出，不过，这是一项资本成本，会转化为资产（即储存物），并且当库存被释放或在库存周转期间（在达到保质期结束前将储存物重新出售给市场）时，这笔资本会得到回收。因此，储存成本的净成本，由运营成本决定。储备成本有时会被误解，过分强调材料的采购成本，事实上运营成本才是随着时间推移实际承担的成本。运营成本的组成，部分包括财务、仓储、折扣、物流、材料损耗和管理成本。财务成本，指的是使用债务或股权购买材料的成本，仓储成本指的是存储材料的成本，折扣成本反映的是在经过一段时间的储存后将储备材料卖回市场时的市场价值损失。
分析表明，财务、仓储和折扣费用在总库存运营成本中所占比例最大，但不同材料的各部分费用占比存在显著的差异。对于高价值但数量较少的材料（如镓和锗），财务成本是最大的成本组成部分；而对于数量较大、价值较低的材料（如合成石墨和硫酸镍），仓储成本变得更为重要。严格的仓储要求，会使每吨的仓储成本比标准金属高出三倍。然而，对于许多材料（包括那些有最严格存储要求的材料，如氢氧化锂和稀土永磁体）而言，财务成本仍然是主导因素，即便这些材料有着最严格的存储要求。保质期较短的材料，在政府持有模式下会因频繁的库存周转而产生更显著的折扣成本。而由企业自行管理的治理模式会减少这些折扣，因为企业可以直接使用库存，而无需将其出售给市场。
储备关键矿产的成本相对较低，而一旦出现供应中断，其对经济造成的潜在影响则不容小觑
国际能源署对储备成本进行的分析表明，大多数关键矿产的总净库存成本相对较低，特别是对于许多高优先级的战略性材料，如镓和锗，其库存量通常较低。根据分析，如果所有国际能源署成员国都储备来自最大供应国的镓金属进口量的六个月的库存，那么，库存的总运营成本约为80万美元。相比之下，储备相同月份的稀土永磁体的进口量，所需的库存成本将接近9000万美元。而对于用量较大的材料，如氢氧化锂，成本则仅增长至略低于3亿美元。
政府主导的治理模式融资成本更低，而行业主导的模式则具有更低的折扣成本和更高的效率
对于不同材料而言，适当的储备治理模式会有所不同，并且会受到国内情况和供应链结构的影响。对于高价值材料（如镓或锗），拥有较低财务成本的政府运营模式在成本效益方面最为显著。对于那些产量较低、规格较少的材料，比如处于产业链上端的精矿或中端的稀土氧化物，如果国内有相应的设施能够对其进行加工，那么它们可能更适合采用集中式的政府主导模式。然而，对于具有公司特定规格的材料（如石墨阳极材料或稀土永磁体），或者具有较短保质期的材料（如氢氧化锂），行业持有的管理模式往往更为合适，因为在这种模式下，企业可以储存所需的特定材料，并更有效地进行库存的轮换。政府所有和行业持有的管理模式结合了两种模式的优点：降低了财务成本、提高了物流效率，以及减少了折扣的成本。
除了物质特性和成本因素之外，储备物资还能促进多元化项目的开发。政府主导的储备运营模式，更适合从特定的战略项目中采购物资，提供采购量以提高项目的可行性。在行业主导的模式中，更难以控制物资的采购来源，但政府仍可以在汇总需求方面发挥作用。最终，最适合的储备治理模式很大程度上取决于每个国家的具体情况。对于许多国家而言，采用不同材料混合治理模式的混合解决方案，可能是最佳的选择。
战略储备的资金筹集方式有多种，取决于治理模式以及国家的具体情况
对于政府直接管理持有的储备而言，购买及运营成本通常直接从一般预算中筹集，或者通过专门用途的基金来解决。如果政府选择由公共机构来管理这些储备，它可以为初始储备的购买提供贷款的担保，并承担该机构的运营成本。在行业持有模式中，大部分成本由企业承担，但政府可以通过多种方式提供支持，例如直接贷款或贷款担保、公共补贴、税收减免或直接股权投资等。在政府所有、行业持有的混合模式中，政府通常会承担购买和财务的成本，而运营成本则可通过政府与行业之间的协议来分担。
国际能源署关键矿产安全计划，是开展关键矿产储备方面国际合作的重要平台
当前关键矿产供应链所面临的挑战形势紧迫，需要各国加强国际协作以实现更大的经济和国家安全目标，而储备物资是各国正在考虑实施或扩大的一项关键手段。虽然储备物资的目的是加强国内供应的安全性，但与国际合作伙伴的协调能够更高效、更迅速地实现更高的安全性。在储备采购的时间安排和释放原则方面进行协调，有助于确保市场不受扭曲。在采购储备物资时，各国还可以同意支持能够增加全球多样化的战略项目，或者考虑集中需求。在与国内政策相兼容的情况下，各国还可以考虑将储备物资集中存放以提高效率，特别是对于低用量的材料，或者在具备生产基础设施的国家储备用于紧急用途的产量。合作伙伴之间的密切对话，也有助于传递有关高效储备管理的知识。
国际能源署关键矿产安全计划，是一个重要的国际平台，旨在帮助各国探讨有关建立国内储备系统，以及加强国际协调合作等战略问题。该计划将继续支持国际能源署成员审查战略储备，以此作为加强供应冲击应对的工具。
关于建立关键矿产战略储备的七个建议
在建设或扩大国内关键矿产的战略储备时，政府应当考虑：
1，评估价值链以找出瓶颈，并确定材料组合，优先考虑哪些对特定国家或地区而言供应风险最高的材料。
2，将进口到某一国家或地区的物资进行集中储备，以便在出现突发情况时能够迅速投入使用。
3，考虑那些尚未受到出口管制但可能面临未来潜在风险的材料，来为可能出现的未来供应中断做好准备。
4，根据所选材料定制储备的管理模式，从而实现优化成本和效益的整体储备系统。
5，制定明确且透明的储备物资释放原则，以应对突发的短期供应短缺情况，同时保持对市场发展有力的投资信号。
6，与上下游各环节紧密合作，设计出切实可行且有效的储备系统，并确保其具备运行的可行性。
7，在符合国内政策的情况下，利用国际合作优化国内的储备系统，以提高效率。
