多边金融机构援助的卫星基建项目惠及东南亚最不发达和边远地区
（图源：亚开行）
■作者：庄巨忠复旦大学国际金融学院经济学客座教授、国际金融论坛学术委员、前亚洲开发银行副首席经济学家
多边金融机构持续支持东南亚地区跨境互联互通，拓展交通、能源和数字领域投资，助力区域一体化与可持续发展。
庄巨忠
复旦大学国际金融学院客座教授
国际金融论坛学术委员
前亚洲开发银行副首席经济学家
跨境交通、能源和数字领域的互联互通因其对国际经贸、区域能源合作及数字经济发展的关键作用，近年来在国际社会受到越来越广泛的关注。然而，互联互通基础设施建设往往受制于庞大的项目投资规模，复杂的经济和技术结构，国家间协调和合作的不足，以及地缘政治的影响。2013年，中国提出并开始实施“一带一路”倡议，旨在促进中国与其他国家之间的互联互通，成为全球跨境互联互通基础设施投资的主要推动力之一。
跨境互联互通基础设施投资的另一重要推手是多边金融机构。多边金融机构凭借与成员国在基础设施投资方面长期合作积累的经验，促进成员国经济发展的使命，对高质、良治和透明的要求，以及在中立性和公信力方面的声誉，在推动全球跨境互联互通正在发挥越来越重要的作用。二十国集团（G20）近年把推动跨境互联互通基础设施投资提升为其重大政策议题之一，并充分肯定多边金融机构在这一领域的重要作用。
东南亚互联互通的需求和挑战
东南亚地区包括缅甸、泰国、老挝、柬埔寨、越南、马来西亚、新加坡、印度尼西亚、菲律宾和文莱等10个国家[1]，总人口达6.8亿，GDP总量为3.8万亿美元。多数国家经济体量较小，但高度开放，贸易是促进增长和就业的主要驱动力之一。2010至2020年，该地区货物贸易的GDP占比平均超过90%，远高于南亚的34%、中西亚的35%以及东亚的52%。在地缘政治层面，由上述10个国家构成的东南亚国家联盟（简称东盟）致力于推动区域一体化，并于2015年建立了以三大支柱为基础的东盟共同体—@—包括东盟政治安全共同体、东盟经济共同体和东盟社会文化共同体。基于这些因素，跨境互联互通基础设施对东南亚极为重要，也是过去几十年该地区经济发展战略的重点之一。
东盟和东南亚多个次区域经济合作机制，包括大湄公河次区域（GMS）、文莱-印度尼西亚-马来西亚-菲律宾东盟增长区（BIMP-EAGA）和印度尼西亚-马来西亚-泰国增长三角区（IMT-GT），在推进跨境互联互通基础设施方面发挥了关键作用。这些合作机制为成员国提供了制度化的对话渠道，有助于解决分歧、形成共识，并实现规划与实施的有效衔接。通过这些区域合作机制，东南亚国家推出了一系列跨境互联互通基础设施项目与倡议，这不仅为互联互通和区域一体化进程提供了清晰的蓝图，更有助于赢得公众支持，吸引私营资本参与，并促进政府、多边金融机构与私营部门三方的合作。
在交通领域，东盟的主要合作项目包括东盟公路网、新加坡-昆明铁路网（SKRL），以及多项促进跨境运输与贸易便利化的框架协议。新加坡-昆明铁路网旨在构建一条环形铁路线，连接东盟大陆各国（泰国、柬埔寨、老挝、越南和缅甸）首都，以及新加坡和中国昆明，是泛亚铁路网的重要组成部分。在能源领域，东盟电网（APG）旨在通过推动跨境电力交易加强成员国之间的能源合作，提升区域能源安全、可及性、经济性和可持续性。在数字基础设施领域，东盟制定了一系列总体规划与合作框架，以推动区域数字经济的发展。
在大湄公河次区域经济合作机制下，越南、柬埔寨、泰国、老挝、缅甸和中国正在通过发展经济走廊的模式强化区域内跨境交通的互通互联。相比于传统交通走廊仅聚焦于公路、铁路、水运、港口及机场等基础设施，经济走廊更加注重将基础设施建设与贸易便利化、产业增长以及城乡协调发展有机结合。这种将基础设施投资与更宏观的发展目标相对接的发展模式，不仅有助于推动经济多样化、创造就业机会、改善民众生计，还能带来更广泛的经济和社会效益，提升投资项目的经济和社会可行性和可持续性。目前正在推进中的经济走廊包括南北经济走廊、东西经济走廊和南部经济走廊。这三条走廊均与中国云南/广西相连，呼应“一带一路”倡议下的“澜湄合作”机制。
尽管东南亚国家在推进跨境互联互通方面取得了积极进展，但仍面临一系列重大挑战。经济走廊的建设尚在初始阶段，新加坡—昆明铁路网建设进度严重滞后。截至2023年5月，东盟电网建设主要集中在双边电力交易项目，在已规划的18个双边项目中，已有一半投入运营。但在实现东盟电网最终目标——即推动次区域和多边电力交易方面，进展十分有限。在数字互联互通方面，各国内部以及国家之间的数字鸿沟依然突出。《东盟互联互通总体规划2025》指出，东南亚跨境互联互通基础设施项目投资面临包括融资困难、决策协调复杂、以及实施能力不足等一系列挑战。此外，在大湄公河次区域，最近泰国和柬埔寨之间的边境冲突可能也会对跨境互联互通基础设施的建设带来一定的不确定性和不利影响。
多边金融机构支持跨境基础设施建设
亚洲首个跨境输电新能源项目——
老挝孟松600兆瓦风电项目
（图源：新华网）
多边金融机构是东南亚国家经济发展特别是基础设施投资的长期伙伴。它们不但提供资金，还在政策支持、能力建设和技术援助等方面发挥了非常重要的作用。近年来，多边金融机构加大了对跨境互通互联基础设施建设支持的力度，特别是交通，能源和数字基础设施。具体表现如下：
第一，从项目数和投资额来看，根据多边开发融资合作中心近期发布的《促进东南亚互联互通》报告（MCDF报告）收集的数据[2]，2010年1月至2024年6月，七家多边金融机构，包括亚洲开发银行（亚开行）、亚洲基础设施投资银行（亚投行）、世界银行、国际金融公司、伊斯兰开发银行（伊开行）、欧洲投资银行（欧投行）和国际农业发展基金（农发基金）在东南亚地区累计批准了98个跨境互联互通项目，总投资规模达162亿美元。这些项目涵盖硬件和软件设施，包括项目投资和政策性贷款支持。其中，交通项目占总投资的最大份额，达85%，其次是数字基础设施项目占11%，能源项目占4%。
七家多边金融机构中，亚开行占了总投资的59%，其次是世界银行占25%，亚投行占10%，国际金融公司和伊开行各占3%左右，欧投行和农发基金各占不到1%。10个东南亚国家中，菲律宾是最大的受援国，占总投资的30%，其次是印度尼西亚占25%，越南占15%，缅甸占13%，老挝占7%，柬埔寨占5%，泰国占3%。多边金融机构在这一时期未向文莱、马来西亚和新加坡提供跨境互联互通项目的融资支持。
除了上述投资以外，多边金融机构在这一时期还批准了约60个跨境互联互通技术援助项目，总金额为1.3亿美元，大部分为亚开行提供的赠款，主要用于能力和机构建设，政策支持，项目开发和知识共享。
第二，多边金融机构援助的98个跨境互联互通项目中，63个为硬件基础设施，包括41个交通项目，6个能源项目，和16个数字基础设施项目。这些项目大部分覆盖单个国家，但具有显著的跨境溢出效应（如与区域经济走廊相关或通往边境的交通项目，承载国际客货流的机场、港口和物流中心，以及数字基础设施）；也有部分项目横跨两个国家。
交通项目主要集中于公路建设，以促进经济走廊的发展。铁路、水运、机场、港口及物流项目数量相对有限。如亚开行资助的大湄公河次区域北部交通网络升级二期项目，旨在改造老挝与越南两国沿南北经济走廊的跨境公路，为老挝提供全天候连接中国南海沿岸港口的通道。由世界银行牵头，与澳大利亚、欧投行和欧盟联合融资的东南亚区域经济走廊与互联互通项目旨在改造老挝2号国家公路。该公路是东盟13号公路的一部分，也是大湄公河次区域东西经济走廊的重要组成部分。
6个能源项目旨在支持东盟电网的建设，促进跨国电力交易，并推动东南亚地区向清洁能源的转型。其中4个为发电项目，2个为输电项目。如由亚开行与和亚投行联合融资的老挝孟松600兆瓦风电项目，计划在老挝境内建设并运营一座风电场，向越南出口绿色能源，以支持两国经济发展并减少碳排放。作为亚洲首个跨境风电项目，建成后将成为东南亚最大的风电场，助力推动区域能源互联互通与能源转型。此外，该项目将促进老挝电力出口的多元化，增加财政和外汇收入。
16个数字基础设施项目涵盖卫星通信、数据中心、电信塔、移动通信网络及光纤光缆。如由亚投行融资的印度尼西亚多功能卫星项目旨在支持印尼政府为全国最不发达和边远地区的逾149000个公共服务点提供网络连接。这一印尼首个卫星公私合营（PPP）项目包括建造、发射并运营一颗采用Ka波段频率、传输能力达150Gbps的高通量卫星。项目建成后，该卫星预计将覆盖印尼最不发达和边远地区93900所学校、47900个村庄、3700个卫生中心、3900个地方政府机构，惠及4500万民众，其中包括2300万女性。
第三，多边金融机构高度重视对东南亚跨境互联互通软件基础设施的支持。跨境互联互通软件基础设施是指与硬件基础设施相配套、用于支撑跨境互联互通的制度性与服务性体系，旨在确保跨境硬件设施的高效、安全与协调运行。其内容涵盖制度与政策法规、行政与管理机构、技术标准与规范、人力资源与能力建设，以及数据与信息系统等多个方面。
根据MCDF报告收集的数据，多边金融机构在2010年1月至2024年6月期间累计批准了35个以贷款为主的软件投资项目和约60个以赠款为主的技术援助项目。这些软件项目覆盖跨境互联互通的多个关键领域，包括支持跨境互联互通总体规划的研究、推动签署跨境运输协议、加强国家间互联互通政策法规和技术标准的协调、推动海关和边境设施的现代化和贸易便利化（如优化农产品的卫生与植物检疫体系）、支持区域运输协调机构的建立（如大湄公河铁路协会）、促进互联互通政策与制度改革、助力改善投资环境、促进知识共享等。通过这些对软件基础设施的投资与技术援助，多边金融机构不仅提升了硬件项目的长期可持续性与运营效率，也促进了制度协同、互信建设与区域融合的深化。
除此之外，多边金融机构资助的许多硬件项目包含软件要素，如道路安全措施、当地承包商的能力建设、设施维护和维修融资机制、边境管理以及项目管理和执行等。
第四，在项目开发方面，多边金融机构通常兼任项目开发者与融资者的角色。在东南亚地区，多边金融机构在三个层面支持跨境互联互通基础设施项目的开发。其一，区域层面，多边金融机构积极支持并参与东盟及其三个次区域经济合作机制中长期投资框架和规划的制定。如亚开行支持并参与编制的《大湄公河次区域经济合作机制2022年投资框架》纳入了143个投资项目，总额达657亿美元。其中包括：85个交通项目（总投资558亿美元）、11个能源项目（总投资22亿美元）、3个数字基础设施项目（总投资2800万美元）、3个交通与贸易便利化项目（总投资9130万美元），以及6个边境地区开发项目（总投资21亿美元）。亚开行支持并参与编制的《印度尼西亚–马来西亚–泰国增长三角区实施蓝图2017-2021》纳入了41个优先项目，总投资为469亿美元。其中包括17个公路、铁路和桥梁项目，2个内陆物流项目（如集装箱堆场和配送中心），4个机场项目，6个海港项目，5个海关、移民和检疫设施，以及7个其他项目。
其二，在国家层面，多边金融机构通过编制《国别伙伴合作战略》或《国别伙伴合作框架》，系统规划发展援助的目标导向、投资规模、重点领域和具体项目。这些文件通常设定4至6年的实施周期，其编制通过多轮深度协商，确保与受援国自身发展战略及政策导向高度契合，从而提升发展援助的精准性与有效性。如世界银行的《老挝国别伙伴合作框架（2023-2026）》明确九大发展目标，配套九个贷款项目（总额2.315亿美元）；亚开行的《菲律宾国别伙伴合作战略（2024-2029）》明确四个援助目标和一系列预计总额为240亿美元的主权贷款项目。
其三，在项目层面，多边金融机构通过提供技术援助和资金支持，特别是利用项目准备基金等机制，资助项目可行性研究与前期设计工作，确保投资项目具有可操作性、可行性和可持续性。项目可行性研究通常包括工程技术设计、经济和财务分析、以及社会和环境评估及应对措施等方面。如亚开行2018年批准的东南亚区域交通基础设施技术援助项目支持了数个东南亚国家交通项目的准备工作和能力建设，包括柬埔寨金边–西哈努克港公路网络升级二期项目；菲律宾巴塔南–卡维特跨海大桥项目；菲律宾拉古娜湖滨环线公路项目；马尼拉快速公交线4号线项目；大马尼拉桥梁集群项目；以及泰国东北部铁路干线电气化改造项目。
第五，在融资方式上，多边金融机构运用多种融资工具和渠道，包括自有资金和联合融资（co-financing）。根据MCDF报告收集的数据，2010年至2024年期间获批的63个硬件基础设施项目总投资中，50%由七家多边金融机构通过自有资金直接出资，另50%通过联合融资模式筹措。自有资金中，市场化主权贷款占63个硬件项目总投资的28.1%，优惠主权贷款占12.6%，非主权贷款占8.0%，赠款占1.5%，股权投资占0.8%。联合融资中，官方双边贷款或赠款占总投资的18.3%，政府配套资金占14.8%，商业融资渠道（包括银团贷款和项目赞助人股权投资）占11.5%，多边金融机构占2.5%，其他官方来源（如全球气候基金）占1.8%。这种多元化的融资架构通过杠杆效应，特别是撬动私营资本，显著提升了多边金融机构推动东南亚地区跨境互联互通基础设施建设的能力，也有助于分散风险，提高投资效益。
但是交通、能源和数字基础设施三个部门的融资结构有显著差异。交通项目更多依赖多边金融机构的主权贷款、政府配套资金和双边官方联合融资；而能源与数字基础设施项目则更多依赖多边金融机构的非主权融资和商业联合融资。这种融资结构的差异反映了三个部门的特点：许多交通项目特别是公路项目通常不产生直接财务收益，因此更依赖政府对资本投入和运营维护的财政支持。相比之下，能源与数字基础设施项目具备明确的商业化潜力，能够产生稳定收入，因此在融资结构中更容易吸引市场资本和商业投资，减少对政府资金的依赖。
在63个硬件基础设施项目中，12个采用了公私合营（PPP）模式实施，包括4个能源，4个数字基础设施，2个机场，1个公路和1个物流。这些项目多数通过与项目赞助商签订特许协议来实施，由赞助商设立的特殊目的实体（SpecialPurposeVehicle，SPV）负责项目的管理与执行。公私合营模式因其结合公共政策目标与私营部门效率和创新能力，被广泛认为是促进大型基础设施建设的重要路径。然而，目前上述公私合营项目仍处于建设阶段或刚刚完成，因而尚无法全面评估其绩效表现和长期可持续性。
最后，所有由多边金融机构资助的跨境互联互通基础设施项目，均须经过严格的可行性评估与尽职调查，以确保项目的经济合理性、环境可持续性及社会影响的可控性。根据MCDF报告收集的数据，25个公路项目中，三分之一的经济内部收益率估计介于9%—16%，另三分之一介于16%—22%，其余的在23%—43%之间，均高于各机构设定的社会贴现率门槛。25个项目的整体简单平均经济内部收益率为20%，印证了跨境互联互通基础设施项目在区域发展中的高经济回报潜力。
除了经济效益外，跨境互联互通基础设施项目还具有广泛的社会效益，包括促进就业与减贫，优化营商环境，推动私营部门的发展，扩大包括医疗、教育、电力、互联网和宽带等基本服务的覆盖面——特别是服务偏远和边境地区的弱势群体，增强财政与区域经济韧性，强化地方与区域经济发展，加速向绿色和清洁能源转型，助力气候变化缓解目标的实现。
在2010—2024年期间，多边金融机构批准的所有跨境公路项目中，已有12个完工，其中8个由项目执行部门或独立评估部门完成了绩效评估，均获评“成功”或“令人满意”。
多边金融机构基础设施项目绩效良好，部分得益于其严格的尽职调查制度。尽职调查包含工程技术、经济、财务、社会与环境分析与评估。对于不直接产生收入的公路项目，设计阶段通常纳入多项财务保障措施，包括评估政府的财政承受能力，探索公路使用税和道路基金等替代融资机制，并采用基于绩效的维修合同，以确保后续维护资金的充足与使用效率。在环境与社会方面，多边金融机构要求系统性的影响评估，并制定一系列有针对性的减缓措施，如环境保护计划、生物多样性保护举措、安置与重建方案，以及针对土著和边缘群体的保障机制。通过上述措施，多边金融机构致力于在经济效益、生态保护与社会发展之间保持平衡，确保基础设施项目的包容性与可持续性。
尽管如此，许多多边金融机构资助的跨境项目面临严重的实施延误。在已完成的12个公路项目中，有7个披露了实施进度，均存在不同程度的延误，延误时间从3个月至60个月不等，平均延误达34个月。造成项目实施延误的主要因素包括冗长的采购与审批流程、安置与土地征收方面的障碍、项目设计方案的调整、配套资金不到位和承包商现金流短缺、极端或不利气候条件，以及与新冠疫情相关的制约，其后果通常为项目成本增加、经济回报下降，并带来额外的融资压力，对整体项目绩效构成挑战。
多边金融机构的未来角色
东南亚地区在跨境互联互通基础设施方面仍面临巨大的缺口与投资需求，多边金融机构持续且深化的援助至关重要。该地区快速的经济增长、技术进步、结构转型、区域一体化进程，以及不断涌现的新兴发展挑战，正不断重塑各国的发展要务。多边金融机构需要应对新形势，确保其发展援助与受援国不断变化的需求保持高度契合，从而更好地推动区域互联互通与可持续发展。
MCDF报告基于对七家多边金融机构部分交通、能源和数字基础设施项目经理的调研，对它们在东南亚地区推动跨境互联互通基础设施建设的未来角色提出了以下建议：
第一，在交通互联互通方面，除继续支持沿经济走廊公路建设外，还应积极发掘包括铁路、绿色港口、智能机场及先进物流等其他领域的投资机会。
第二，在能源互联互通方面，加大对东盟电网的支持力度，促进区域电力交易和能源合作，推动能源政策改革和向清洁能源的转型。
第三，在数字互联互通方面，优先解决“最后一公里”数字覆盖难题，扩大对边远地区和弱势群体的网络服务。
最后，利用自身在中立性、公信力和融资成本方面的优势，助力改善营商环境，吸引私营部门对跨境互联互通基础设施的投资，推动区域合作与政策协调的深化，加大对项目准备、设计与实施技术援助和能力建设的支持力度，鼓励知识共享。
注释：
[1]东帝汶也属于东南亚，但由于数据原因，不在本文讨论范围。
[2]报告见CatalyzingConnectivityinSoutheastAsia。
□本文基于笔者作为主要作者参与撰写的多边开发融资合作中心（MultilateralCooperationCenterforDevelopmentFinance，MCDF）最新发布的一项报告《促进东南亚互联互通》。