从分歧到行动：将渔业保护纳入BBNJ协定的关键路径

图片来源：Fuka jaz / Pexels （图片说明：珊瑚礁的海底景观）

在国际海洋治理不断发展的背景下，《国家管辖范围以外区域海洋生物多样性协定》（BBNJ协定）标志着公海海洋生物多样性保护工作的一个关键转折点。然而，进展背后存在着一个持续存在的紧张关系：渔业与海洋生物多样性保护之间复杂且常具争议的交叉点。尽管鱼类无疑是海洋生物多样性的一部分，但在机构、法律和治理框架内，它们常常被区别对待。这种分离为协调保护目标与渔业对许多国家所代表的经济和粮食安全要务带来了重大挑战。可持续发展[超话] 生物多样性 渔业保护 海洋 生物多样性保护[超话]

从各国代表提交的文件、利益相关方声明和调查中收集到的观点揭示了一种概念上的分歧。一些利益相关方将鱼类等同于海洋生物多样性，而另一些则视它们为相关但不同的概念。这种模糊性在BBNJ协定的谈判中表现得最为明显，机构授权和国家利益在此发生碰撞。来自远洋渔业国家（包括几个OECD国家和中国）以及小岛屿发展中国家（SIDS）的代表们，始终强调有必要在现有的渔业管理框架与BBNJ协定新兴的以保护为核心的授权之间保持明确界限。联合国粮食及农业组织（FAO）和区域渔业管理组织（RFMOs）在这些讨论中经常被提及为关键行为体，凸显了其持久的影响力。

沿海国和内陆国都反复提出的一个关切点是公海的空间界定。沿海国，特别是小岛屿发展中国家，认为这些区域在生态和经济上与它们的专属经济区（EEZs）相互交织，因此，它们的利益必须在治理决策中得到体现。帕劳和图瓦卢等国的声明强调了公海渔业对其人民的文化、社会和营养重要性。然而，这种观点引发了内陆国的反对，它们担心将公海治理与沿海国利益联系过于紧密，可能导致事实上的管辖权扩展，从而挑战公海作为全球公域的原则。

这种紧张关系在海洋保护区（MPAs）和环境影响评估（EIAs）等空间保护工具的设计和实施中也显而易见。尽管许多国家同意此类工具的效用，但在其范围、执行以及与现有渔业管理制度的潜在重叠方面仍存在分歧。代表们尤其警惕海洋保护区被解读为僵化的禁捕区，这可能损害传统捕鱼权或打乱现有的区域渔业管理组织协议。

将鱼类归类为海洋遗传资源（MGRs）引入了另一层复杂性。将鱼类纳入MGR框架——受获取和惠益分享条款约束——引发了发展中国家和工业化国家的强烈反应。对发展中国家，尤其是那些依赖渔业的国家而言，纳入鱼类引发了对关键资源获取受限的担忧。对工业化国家而言，这预示着潜在的监管负担和知识产权方面的不确定性。这个问题反映了一个更广泛的困境：如何治理一种同时是重要食物来源、商业商品和科学研究对象的资源。

这些制度和概念上的紧张关系背后是更深层次的哲学分歧。植根于功利主义原则的渔业管理强调为经济和营养收益进行可持续捕捞。相比之下，生物多样性保护优先考虑生态完整性，通常主张限制资源利用。这些相互竞争的范式导致了治理结构的碎片化，无法应对海洋系统的相互关联性。海洋物种日益增长的商业价值，特别是作为生物活性化合物和遗传材料的来源，进一步模糊了这些界限。

前进的道路在于采纳综合性和适应性的治理模式。BBNJ协定必须与区域渔业管理组织协同工作，承认其专业知识，同时推动超越特定物种或部门授权的更全面的方法。程序公平——确保发展中国家，特别是小岛屿发展中国家有意义地参与决策——至关重要。分配公平同样关键，它要保证海洋资源（尤其是MGRs）利用所产生的惠益得到公平分享。

考虑到各国之间不平等的技术能力，实现这种平衡尤为紧迫。工业化国家通常在海洋资源的渔业和生物技术开发方面占据主导地位，使发展中国家处于不利境地。如果没有有效的技术转让和能力建设措施，公平的海洋治理承诺将难以实现。

随着BBNJ协定从谈判阶段进入实施阶段，它必须应对这些根深蒂固的不对称性和重叠的授权。虽然协定包含了鼓励与区域渔业管理组织等现有机构协调的条款，但这种合作的实际操作——尤其是在缺乏强制执行机制的情况下——仍不确定。一种混合治理模式，即在BBNJ框架下设定保护规范，并通过区域渔业管理组织和其他区域机构来实施，可能提供一个务实的解决方案。

最终，调和海洋生物多样性保护与渔业管理的目标不仅仅需要机构协调；它要求我们转变对海洋的概念化和价值认知。鱼类不仅仅是商品或数据点——它们是生态系统、文化和生计不可或缺的一部分。在国家管辖范围以外区域实现真正的生物多样性保护，将取决于我们能否认识并尊重这种复杂性，确保治理框架反映所有海洋利益相关者的生态、社会和经济现实。

扩展阅读

Sebuliba, S., Elma, E. & Sammler, K.G. "Our fish are not your marine biodiversity": tensions in integrating fisheries into the BBNJ Agreement. npj Ocean Sustain 4, 44 (2025). 网页链接

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作者： SO

审校： Lora

编辑： Lumina