在特朗普2.0执政的前九个月里，美国对进口商品的平均税率达17.9%，每月新增关税收入较数月前激增约300亿美元。而这等税率上一次出现还是在1940年。
特朗普关税违反了美国在世贸组织（WTO）与关贸总协定（GATT）下的国际义务。这并非小规模的涉嫌违规，而是对美国自己主导建立的国际贸易规则全面的、未经宣告的摒弃。整个贸易体系的根基也因此而动摇。
那么，这一戏剧性的转向是如何发生的？
关税故事并非刚刚开始。事实上，一切都早有预演。
1971年夏天，时任美国总统的尼克松宣布对进口商品征收10%的附加关税，同时向主要贸易伙伴（日本、欧盟和加拿大）单方面索要贸易让步。当时，美国面临国际收支危机，且深陷越南战争的泥沼——作为战后多边贸易体系的发动机，它似乎已经耗尽了能量。
在这一背景下，美国终止美元与黄金的可兑换性、美元贬值，为浮动汇率制度铺平了道路。与此同时，美国和贸易伙伴们展开了“东京回合”（1973年–1979年）的谈判，将全球贸易规则延展至非关税壁垒领域。“东京回合”之后是“乌拉圭回合”（1986年–1994年），将农业和服务业也纳入多边贸易体系，并最终催生了世贸组织。
可见，如果应对得当，关税也可能是开放贸易的开端，危机则可能成为通向美好未来的契机。
当然，在1971年，这一切都未可知。在1995年世贸组织成立之时，也没有人会想到，有一天，美国会对其亲手构建的全球贸易体系大加挞伐。
美国的不满并非突然出现，而是长期积累、由多种力量推动的结果。正如海明威在《太阳照常升起》中写的那样：
“你是怎么破产的？”
“两种方式，”他说，“逐渐，然后突然。”
用众议院筹款委员会主席山姆·吉本斯的说法，贸易问题就像冰川，它不会一夜之间就出现在你家后院，而是随着时间的推移，悄悄地逼近。
如今，冰山已经抵达美国的后院，而它领导全球贸易体系的能力至少已经暂时枯竭。
上文之所以回顾半个多世纪前的尼克松关税，是因为近日联邦最高法院关于特朗普“互惠关税”（ReciprocalTariffs）的口头辩论。当年的尼克松政府也曾因加征关税成为被告。在“YKK集团诉美国政府”的著名案件中，拉链公司YKK认为美国政府违法征税，要求其退还加征的关税。
这可能是与特朗普关税案最接近的法律先例了。当时的美国上诉法院推翻初审判决，裁定尼克松的进口附加费合法。那么，现在的联邦最高法院又会做出怎样的裁决呢？总统到底有没有单方面对外实施全面关税的权力？
全球化的祛魅
“效率的提升一定会带来阵痛，这是不可避免的。”一位欧洲前贸易谈判代表这样回顾全球贸易体系的坎坷历程。
搞贸易的人都知道，开放市场会让效率更高，也会让社会整体更富裕。至于财富怎么分配，如何实现公平，并不是贸易谈判代表需要考虑的主要问题，而是各国的内政问题。
美国在这方面做得并不好，甚至可以说失败得非常典型。许多欧洲国家，比如丹麦和其他北欧国家，藉由完善的社会保障和劳动力培训，成功应对了开放市场带来的冲击。美国不愿支付这种“调整成本”，以致其工人和中小企业在进入由其亲手打造的开放贸易体系与自由市场时准备不足，无法实现顺利转型。
当然，也不全是国内政策的问题。从机制上看，无论美国法律还是WTO规则，本身都配置了公平性工具，以应对开放贸易带来的冲击——比如保障措施（safeguards），用于给予产业临时进口救济；又如反倾销（AD）与反补贴（CVD）措施，用于抵消不公平贸易行为；再如301条款和232条款，前者用于对抗外国的封闭市场或不公平措施，后者则允许基于国家紧急状况选择性调整进口。历届美国政府都用过这些工具，但从政治上看，并没用好。在工厂大量关闭的铁锈地带，人们倍感不公，怨念丛生。
长期以来的民调都显示，美国人总体上不反对贸易。但这些年情况变了。2024年，美国选民最终选择支持主张“大规模加征关税”的候选人。虽然特朗普仅以49.8%对48.3%的微弱优势获胜，但这一结果仍然可以解读为——选民支持全面关税。就像英国的脱欧公投，尽管52%对48%的差距不大，且很多人事后后悔投了支持票，但并不影响其对脱欧的政治授权。
在绝大多数经济学家看来，贸易壁垒带来的好处不多，甚至得不偿失。每当有人提出用关税保护某个行业，他们就会说：“拯救一个工作岗位”的成本高得惊人，往往远远超过它所能带来的好处。话是没错，但救济的本质就是这样——成本由消费者和整体经济承担，收益则由被救济的特定产业享受。所以在公共辩论中，人们往往指责政府“偏袒”少数特定产业，而很少探讨所谓“偏袒”是否满足了法定救济的要求。在WTO也是一样，多数意见（包括争端解决小组的裁决）往往站在反对进口限制的一边。作为致力于消除贸易壁垒的国际组织，这是它的结构性偏向。
在美国，无论专家们如何争论、无论摆出多少支持或反对贸易救济的数据，都无法消除一个根深蒂固的感受：那些受到进口竞争冲击的产业和农业部门认为，世贸组织根本没兑现承诺的保护与补偿。正是这种挫败情绪，促成了美国迈出离开自己曾主导建立的全球贸易体系的第一步。
这一步，就是美国对WTO争端解决机制“上诉机构”（AppellateBody,AB）的“扼杀”。争端机制可谓WTO最重要的制度创新，其上诉机构的裁决具有“终局性”。但正如一位即将退休的上诉机构成员所形容的，通过阻挠上诉机构法官的任命，美国阻断了这一机制的正常运作。当然，在批评者看来，上诉机构并非被“谋杀”，而是“协助自杀”。他们认为，这一机构从未在“推进贸易自由”和“回应并帮助受损害方”之间找到正确平衡。
关于“市场开放的程度”“全球化是否过度”等问题的争论，不只存在于谈判代表、贸易法专家或国会议员之间，贸易经济学家之间的争论同样激烈。
事实上，如果有人提议在WTO总部大堂悬挂亚当·斯密的纪念牌匾，他可能会被喷死——尽管斯密确实是“自由贸易思想之父”。情况就是这样，现如今，只是颂扬开放贸易的理念都“政治不正确”的嫌疑。
多边贸易体系的巅峰，大概出现在1994年乌拉圭回合完成、1995年WTO正式成立之后。1998年，全球领导人——包括曼德拉、克林顿、布莱尔——共同庆祝关贸总协定成立50周年，对WTO的未来满怀期望。这是一个从未再现的高光时刻。
2001年，带着“9·11”后国际社会必须团结那种情感共鸣，WTO启动了多哈回合的谈判。然而，GATT时代那种一轮接一轮、向前推进的强劲谈判动力却不在了，2008年最终在全球金融危机里消磨殆尽了。
在一段时间内，人们还可以靠一些零散成果来掩盖WTO体系走弱的事实，例如1997年的信息技术协定（ITA），2013年的贸易便利化协定（TFA），2015年内罗毕部长会议上的农业出口补贴禁令。但这些都无法改变这样一个现实：广泛的、全面的多边贸易自由化已经停滞，全球贸易规则的“黄金时代”已经结束。
与此同时，学术界的主流观点也开始发生变化。一些大腕经济学者开始强调全球化的代价，而不是它带来的好处。1997年，丹尼·罗德里克出版《全球化是否走得太远》，核心观点是全球市场的开放会加剧不平等、削弱社会凝聚力。2011年，在《全球化悖论》中，他提出了著名的“三角悖论”，亦即全球化、国家主权、民主三者无法同时兼得；一个国家最多只能选择其中两个。他的判断是：为了保护民主和主权，国家最终会减少对全球一体化的投入。
诺奖得主约瑟夫·斯蒂格利茨，则在2002年出版了《全球化及其不满》。他认为，世界银行和国际货币基金组织迫使发展中国家实施紧缩政策，而经济自由化往往导致严重的经济困境。全球化的主要赢家是西方企业和金融机构；贸易规则助长了这种向资本倾斜的趋势，损害了发展中国家的利益。同时，美国低技能工人也受到了冲击，“他们的工资水平有所下降，部分原因就在于全球化……但政府没有采取任何措施帮助受损的工人……美国工人不得不与发展中国家的工人竞争，这进一步推高了企业利润。”
另一位诺奖得主保罗·克鲁格曼在2007年也写道：美国与发展中国家的贸易增长，会降低许多甚至大多数美国工人的实际工资。低学历工人要么岗位外移，要么被压低工资，而所谓“沃尔玛的低价”根本无法抵消工人受到的收入损失。
这些学者并不是支持特朗普的“报复性关税”，但他们确实让“重新审视开放贸易”成为更主流的观点。学界的光谱开始明显向“更少开放”移动。
走向保守：对等关税+产业政策
在这一背景下，彼得·纳瓦罗加入了讨论。拥有哈佛大学经济学博士学位的他，提出了与主流经济学截然不同的观点，他主张，逐项、逐个产品地实现“对等关税”（Reciprocity），使之
与其他国家对美征收的关税保持一致。纳瓦罗加入了特朗普1.0政府，当时他的理念还没占据上风，直到特朗普2.0，才变成了政策核心。
特朗普1.0的重点主要放在：对中国施压达成《第一阶段协议》(PhaseOne)；重写北美贸易规则，用USMCA取代NAFTA；以“国家安全”为由对钢铝加征关税。这一时期，美国两党，从特朗普阵营到民主党进步派，都开始质疑传统的开放全球化。
拜登政府上台后，贸易政策的方向基本延续了特朗普1.0时期的趋势。美国国内基本上就全球化达成了共识，自由贸易成了各种社会问题的最大替罪羊。WTO在美国政策中的优先度大幅下降，但美国仍支持WTO的部分技术性工作，如新成员加入、产品标准、动植物检疫等监管审查等，但对于任何重大改革，它都表现出强烈的疑虑甚至否定态度，尤其是涉及争端解决机制的改革。
随着美国在全球贸易体系中领导力的持续减弱，世贸组织几乎无法推进任何重大的多边议题。例如在处理数字经济这个关键议题时，拜登政府突然来了个政策大转弯，放弃了“跨境数据自由流动”这一核心目标，使数字贸易谈判瞬间失去大半内容。
拜登政府的贸易政策有一个显著特点：大量依赖不具约束力的协议，例如“印太经济框架IPEF”。这些协议本身就缺乏持久性，而原因在于政府要么无法、要么无意与国会合作——完全忽视了美国宪法明确规定国会负责管理对外贸易这一事实。类似地，政府又绕过国会，与日本签署了所谓的“关键矿产协议”；由于没有国会授权，这份协议同样没有任何具有法律约束力的条款。
与此同时，美国的产业政策重新回归舞台中央。半导体、绿色产业、电动车和大型电池等领域获得了大规模补贴，但政府并没有尝试让这些新政策与GATT/WTO现有规则相兼容。拜登政府甚至没有声称这些补贴符合WTO法规——因为根本无法这样宣称。美国的所作所为等于是说：当全球贸易规则变得不趁手时，它们就不再重要了。这给全球贸易的法治带来了又一次沉重打击。
在很多方面，拜登政府实际上为特朗普2.0铺平了道路。当然，美国现在的“全方位芬太尼制裁”和“对等关税”的做法，是特朗普个人的主张，不属于拜登遗产。事实上，特朗普2.0这样激进的关税做法，在现代经济史上几乎闻所未闻，世界也无从防患于未然。
特朗普2.0的方针非常明确：以美国利益为中心、狭义地追求国家自利。至于是什么推动他在2024年如此坚决拥抱关税——究竟是他对民意的敏锐判断，还是其个人经历塑造的心理倾向——不论原因是什么，结果是一样的。
“2025计划”（Project2025）文本中对关税究竟是毒药还是万能药意见不一，但最终纳瓦罗的“关税万能论”胜出。美国开始普遍提高关税，认为只要通过强调“对等”就能实现贸易公平——所谓“对等”，其实就是加高关税，以图改善美国的贸易余额并获得更大的公平性。
特朗普长久以来坚信关税能解决国际经济关系中的各种问题，而这种信念如今成了美国的对外经济政策（有时甚至直接成为对外政策）。近期对印度、巴西、加拿大的突然加税，就是这种做法的体现：对印度是因为与莫迪的不愉快、对巴西是因为担心博索纳罗的境遇、对加拿大则原因不明——或是出于对特鲁多的旧怨，又或是因为加拿大“既弱又近”。
清楚的是，只要是总统个人在意的事，美国的贸易政策就会立刻做出反应，关税随时上调，而其他国家甚至欧盟也往往不得不跟着调整。到目前为止，唯一的例外是参议院勉强否决了对加拿大和巴西的紧急关税。
除此之外，美国政府在贸易政策上几乎是一元化运作：国会、美国法律乃至法院基本都没有发挥作用。
美国“退下”与多边漂移
美国从世界经济霸权的位置上退下，早在特朗普之前就已经开始。美国的领导力（哪怕是与欧洲的共同领导）在面对21世纪的新挑战时，从一开始就显得力不从心。
WTO不断扩容，与此同时，由于缺乏强调规则的主导者，内部管理日益混乱。其中发展中经济体影响力不断增强，但往往不愿接受规则的相应约束。2008年全球金融危机爆发，国际社会对全球化的信心普遍崩塌，对世界贸易体系而言，这或许是致命的一击。
此后，WTO主要成员的视线日益偏离了多边合作——奥巴马时期，美国为了在地缘战略上牵制中国，把主要谈判资源都投入了“跨太平洋伙伴关系协定”（TPP）；欧盟选择深耕双边和区域性协议，把自由贸易协定（FTA）当作替代全面最惠国待遇（MFN）的主要路径；中国则专注于工业发展，寻求在关键产业的领先地位。
近年来，成员国对多边贸易体系的普遍投资不足，许多关键议题——无论是全球卫生、粮食安全、数字经济、人工智能兴起，抑或产业政策及其引发的产能过剩与地域集中问题，都无法推进甚至无法认真商讨。
事实上，在特朗普“对等关税”前，WTO就长期处于一种“低能量、惰性锁定”的状态了。
WTO的执行机构没有正式的贸易政策决策权，也刻意避免表现得像是在制定政策。1995年成立时，创始成员国曾表示会明确总干事（Director-General）的权限，但最终并未给出任何正式规定。在缺乏授权的情况下，秘书处只能通过研究报告、技术支持等低曝光度方式间接支撑体系运作。委员会主席由成员轮流担任，能力与准备程度参差不齐。与国际货币基金会和世行不同，WTO没有执行董事会，其治理由“全体成员大会式”的结构掌控——有点像某些瑞士州的全民大会。这种架构本身就很难指望它能推动什么重大改革。
此外，WTO的正式决议必须一致通过，即使部分成员并不打算参与相关协议。这种不负责任的“缺席否决权”可谓WTO治理中最大的顽疾，多方谈判往往因此陷入停滞，成员们却还是不敢挑战这个已经神圣化的“一致性”规则。更离谱的是，有的成员十多年不缴会费，仍然享有与按时缴费成员一样的发言权。一个组织能够容忍这种现象，本身就说明其治理出了大问题。
就在上述制度失能背景下，美国彻底翻转了科德尔·赫尔以来的“关税非歧视”传统。现在的美国已经完全不在乎它在国际协议中承担的义务，在宣布新的贸易措施时，这些承诺甚至完全不被提及，包括最核心的关税绑定义务与非歧视（最惠国待遇）原则。
如果没有特朗普2.0，很难说眼下的“关税之乱”会不会出现；可以肯定的只是，国际贸易体系本身早已脆弱不堪，走向保护主义是大概率事件。
关税之乱与“奥弗顿之窗”
今年上半年，特朗普“对等关税”在全球贸易领域引发的震动堪比里氏九级地震，不过，从后续迹象来看，实际影响比最初担心的要温和。虽然美中之间围绕出口管制、稀土、高科技产品的争执仍像余震一样不断，但整体上，全球经济回到了某种“不稳定的稳定”。
全球经济的韧性超出了预期。美国关税冲击并没有像2007年次贷危机那样引发全球金融动荡。毕竟，美国在全球贸易中的占比只有13%。而且，多数其他经济体既未大规模报复、也未跟随效仿美国的做法。美国平均关税水平从不足3%跳到约17.9%，但这从经济影响上看，更像是美国给外国商品加了一个“差别化增值税”。相比之下，欧盟国家的增值税本来就在17%–27%之间。美国国内通胀率温和上升至3%。预期中的美元升值并未出现，反而贬值，使进口成本被进一步放大约10%。并预计美元在2026年还会进一步走弱——但这与关税的关系不大。目前服务贸易基本未受波及。
特朗普关税造成的伤害或许主要集中在未来，尤其是“国家安全关税”（232关税）不断扩张，持续带来不确定性。依据美国贸易法“232条款”展开的国家安全调查，往往都以高额关税告终，目前已从最初的钢铝扩展到铜、汽车零部件、机器人设备、防护用品、医疗耗材、半导体、飞机、木材、家具、橱柜、光伏材料等广泛领域，涉及的国家范围也极为广泛。整个体系越来越像一个“关税机器”，直到有一天，供应链无法消化这些额外关税，最终将成本转嫁给消费者。值得一提的是，关税影响的不仅是其直接针对的行业，从长期看，其累积效应将不可避免地对美国与全球经济造成更深层次的损害。
政治学上有个概念，叫做“奥弗顿之窗”（OvertonWindow），指的是在某一社会中，被认为“可接受”的公共政策或政治观点的范围。这个窗口不是固定不变的，大约八十年前，它明显地向贸易自由化的方向移动。当时，美国总统罗斯福在国务卿科德尔·赫尔的推动下，提出了关于自由贸易的全球愿景，将“开放市场”视为“世界和平的制度性基础”，并以互惠协议、多边合作与规则导向的国际秩序构建来实现这一目标。这也被视为美国摆脱高关税时代的转折。
战后几十年间，“降低关税、扩大市场准入、推动多边协定”逐渐成了一种“正统”，是多数发达国家必须追求的政策方向。然而，近十年来，已经很少听到政府首脑倡导类似的政策方向或愿景。如今，作为一种实践，而非单纯的理念，它主要存续于日内瓦的一隅，即“贸易促和平倡议”（T4P）之中，而该倡议的受益者仅限于最贫困、受冲突影响最深的国家。
“奥弗顿之窗”已经发生偏移，自由贸易或许还没有退出窗口，但明显已经退到了边缘，而“保护产业、用关税作为工具、发展本地供应链”等观点则进入了窗口中心。
结语
多边主义并未死亡，但也称不上蓬勃兴盛。美国之外，占全球贸易87%的经济体，仍然坚持以世界贸易组织（WTO）为准绳，而且全球大部分贸易仍然在该体系规则下运行。没有任何国家效仿美国，选择无视贸易体系的核心义务——包括约束性关税（boundtariffs）和最惠国待遇（MFN）。总体而言，各国表面上仍在遵守其WTO义务，尽管在不同方向上存在明显偏离，例如欧盟偏好通过双边自由贸易协定来推进其贸易议程，而不是承担多边领导角色。
那些相信多边体系价值的人，有时会忽略一个事实：这个体系正在偏离原先的轨道。他们倾向于把一些边缘但似乎至关重要的维持性举措视为重大成果——例如在阿布扎比部长会议上延长“电子商务暂缓征税措施”（e-commercemoratorium），或最近推动《WTO渔业补贴协定》第一部分的生效。尽管如此，仍有理由对WTO及全球贸易体系的未来保持一线乐观。因为在包括美国在内的世界经济中，真正的行动主体、市场的中坚，不会允许政府无休止地以这样那样的理由去牺牲效率。毕竟，效率才是他们赖以发展与竞争的基础。