如果这场运动成功，幕府将军或将转身成为日本首相，天皇则继续处于无权地位
1853年7月，东京湾，佩里率领的美国舰队停泊在江户近海，德川幕府第一次清楚感到，海面上的炮舰已经逼近了日本的权力中枢。
幕府内部却并非铁板一块。德川家康以来，大名被分为亲藩、谱代和外样。亲藩是德川宗室，谱代长期担任幕府要职，外样则因关原合战后归顺较晚，始终受到防范。萨摩、长州等藩虽地处西南，却凭借海运、贸易和地方改革积累了财力，政治分量逐渐超过制度赋予它们的地位。
这正是幕末危机的麻烦所在：幕府掌握名义上的全国政权，却未必能调动所有资源。佩里来航后，江户不得不讨论开国、通商与海防，原本被压在地方的声音开始进入中央决策。

幕府想把事情办成，必须取得朝廷的认可。1858年，老中堀田正睦前往京都，请求孝明天皇批准通商条约，结果遭到朝廷拒绝。公家担心对外通商损害国体，也不愿替幕府承担责任。过去朝廷只保有礼仪和祭祀地位，此时却因外交问题重新获得了发言机会。
有意思的是，条约争议很快和将军继承问题纠缠在一起。第十三代将军德川家定病重，幕府内部出现两种选择：南纪派拥立纪伊藩主德川庆福，一桥派则支持一桥庆喜。前者更重视维持幕府旧秩序，后者希望借助亲藩、大名和朝廷力量调整政治结构。

1858年4月，井伊直弼出任大老，成为南纪派的核心人物。同年7月，他未经朝廷敕许，签订《日美修好通商条约》等条约。这个决定解决了眼前的外交压力，却让幕府失去了一层重要的合法性。井伊随后发动安政大狱，处分一桥派及其支持者，德川齐昭也受到牵连。
德川庆福最终继任将军，改名德川家茂。1858年8月，德川家定去世，继承争议暂时落幕，幕府内部的裂痕却没有消失。1860年3月，井伊直弼在江户城樱田门外遭水户浪士等袭击身亡，强力压制反对派的办法由此付出代价。

井伊死后，安藤信正等人转而推动公武合体。这个方案并不是把权力真正平均分配，而是希望用皇室声望修补幕府威信，再把亲藩、谱代和部分朝廷力量纳入同一套秩序。若这种安排能够稳定运行，将军或许会成为类似首相的行政中枢，天皇则继续保留象征性地位。但这只是可能出现的制度方向，并非幕府已经设计完成的宪政方案。
和宫下嫁德川家茂，便是这种政治安排最醒目的象征。皇室女性进入将军家，婚姻被赋予了超出家族关系的政治意义。1863年初，家茂上洛拜谒孝明天皇，幕府试图证明，江户与京都已经形成合作关系。
然而，形式上的亲近并没有解决实权归属。朝廷内部有攘夷派公家，三条实美等人主张强硬对外；幕府又希望继续控制军事、财政和官职。列侯会议虽然被寄予厚望，实际讨论仍受到幕府旧有权力结构限制，外样大名并没有获得与其实力相称的决定权。

1863年8月18日，松平容保、稻叶正邦等公武合体派控制京都局势，排斥三条实美等攘夷派公家，史称八·一八政变。政变使幕府暂时恢复了对京都事务的影响，却也说明所谓合作仍依靠军事实力维系。
公武合体因此停留在权力修补层面：朝廷获得了部分政治空间，幕府仍握有行政和军事实权，外样强藩则继续被挡在核心决策之外。三方都想借助对方，却没有一方愿意真正让出主导地位。幕府试图把将军变成国家行政首脑、让天皇继续无权的设想，最终没有形成稳定制度。