制度包含正式制度与非正式制度，二者共同影响着组织行为。正式制度主要通过法律法规、规章制度等方式规范行为，而非正式制度则以组织文化、行为惯例、价值观念和传统习俗等形式潜移默化地发挥作用。公安机关不仅存在大量正式的法律条文和行为规范，组织内部还客观存在着惯例、文化传统等非正式制度。长期以来，公安改革偏重正式制度变革，却忽视了非正式制度的作用。事实上，非正式制度是一把双刃剑，既包含优良传统等积极因素，也包含阻碍变革的消极因素。公安机关要实现由"管理型"向"服务型"的职能转变，必须正视非正式制度的存在，取其精华、去其糟粕，使之与正式制度变革形成合力。
非正式制度又称非正式约束，本质上是组织文化的一部分，组织在长期实践和发展过程中逐渐形成的组织文化和行为规范，主要涵盖价值观念、伦理规范、道德观念、风俗习惯以及意识形态等精神与行为层面，如社会中的“乡规民约”“校规习惯”等。在公安机关组织内部，非正式制度承载着历史演进并世代传承，已经深层嵌入并影响着全体公安民警的意识形态与日常行为准则。作为一种长期存在的隐性制约力量，非正式制度具有双重属性，既蕴含着能够凝聚队伍力量、促进公安事业长期健康发展的积极有益因素，同时也裹挟着历史遗留的、存在于部分组织成员内部并阻碍公安机关变革、发展的糟粕残余。
非正式制度中维护和促进组织‬发展与创新的积极因素体现在鲜明的政治属性、坚定的人民立场和依法履职的执法理念三个方面。在政治层面，公安机关始终坚持把党的领导作为根本原则，将忠诚于党的政治信仰和价值追求融入队伍建设和公安工作全过程，确保正确的发展方向。在宗旨层面，公安机关坚持全心全意为人民服务，把维护人民利益、保障人民权益作为工作的出发点和落脚点，形成了密切联系群众、服务群众的优良传统。在执法层面，公安机关始终强调依法治理和法治思维，要求将权力运行置于宪法和法律框架之内，坚持严格规范公正文明执法，自觉接受监督，切实维护法律权威和社会公平正义。
相较于正式制度，非正式制度的消极因素对公安改革的‬阻碍更为明显，即使完善正式制度，也难以形成组织合力，反而造成制度与发展不配套的负面效果，其‬主要表现‬为‬官僚主义、特权现象及‬人治超越法治。受封建"官本位"思想影响，部分民警自视高于百姓，工作中消极怠工、推诿责任、对群众"冷硬横推"，严重损害警民关系，阻碍"管理型"向"服务型"转变。"特权"现象屡禁不止，部分民警将公权私用，办事看关系、警车私用、办公场所奢华，滋生腐败，违背党的宗旨和廉洁从政要求。另‬外，重情轻法现象较为严重，部分民警以权谋私、权力寻租、滥用职权，损害群众利益，败坏政府形象，动摇执政根基。
在保留优秀传统的同时剔除糟粕，实现公安机关从"管理型"向"服务型"转变，是当前组织变革的核心难题。摒弃过去侧重管制、弱化服务的旧模式，坚持全心全意为人民服务的宗旨，确保办事公正透明，积极回应群众诉求，做真正的人民公仆。通过行动带动和心理疏导，全力克服基层组织消极文化的自发性，打破被动应付、冷嘲热讽等排挤创新想法的陈旧格局，在内部营造积极适应变革的良好氛围。针对组织人事设计不平衡导致的利益倾斜，重新制定内部绩效考核和升迁机制，斩断既得利益网，迫使长期低效受益者走向竞争，从而消除不平等情绪，让战斗在一线、切实关心百姓的民警得到应有的回报及‬关怀。
综上所述‬‬，公安机关内部同时存在正式与非正式制度，两者共同影响组织运行。正式制度来自‬法律法规、规章制度和组织规范，非正式制度则来源于历史传统、组织文化、工作惯例及民警长期形成的价值观念与行为方式。非正式制度既‬‬蕴含忠诚担当、服务群众、依法履职等积极因素，也存在‬着不适应时代要求的陈旧观念、行为惯性。由于非正式制度具有长期性、隐蔽性和持续性特点，其对组织变革的影响往往比正式制度更为深刻，甚至会影响正式制度的实施效果。因此，推进公安机关由"管理型"向"服务型"转变，既要完善正式制度体系，也要重视组织文化建设，推动两类制度协同发力，形成促进改革发展的整体合力。