作者： 陈伟 杨华
摘要:当前，青年干部逐步成为基层治理中的重要力量。调研发现，相比于传统干部，青年乡镇干部具有群体结构多元化、治理实践规则化、社会交往脱嵌化、职业预期稳定化等新特征。青年乡镇干部从乡土干部到现代公务员的变化，内在于基层治理转型的进程中。基层治理重心的调整、治理体系的规范化和青年干部的组织化培养，共同塑造了青年乡镇干部体制化的状态。青年干部体制化有助于提高基层治理的规范化程度和执行效率，同时也可能陷入基层政府的“悬浮化”困境。面对基层治理的复杂特性，有必要建立一套灵活的制度与机制以保证乡镇干部队伍的适应性和稳定性。
一、问题的提出
党的十八届三中全会明确将“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标。国家治理体系不仅包括各种制度、规范，还包括庞大的干部群体。治理归根结底是人的治理，国家治理现代化转型很大程度依赖于干部队伍的建设。其中，如何培养优秀的青年干部，是干部队伍建设的关键。
我国公务员规模经历了20世纪80年代的高速扩张、90年代的有效控制以及2003年以来重回扩张轨道的历程。1978年至1991年，公务员总数从467万人增至1136万人，年增长率保持在4%以上[1]。乡镇干部大量增多是这一时期公务员扩张的重要原因。1983年，中共中央、国务院发出《关于实行政社分开、建立乡政府的通知》，要求实行政社分开，在1984年底以前大体上完成建立乡政府的工作。有研究指出，我国政府公务员在1984年净增加了近100万人，主要是各地为完成政社分开建立乡镇政府任务所致[2]。随着基层体制改革增加的乡镇干部在“按原籍分配”或“本地录用”的原则和干部管理“下管一级”的制度下，大多数因“层级流动”困难而无法“异地使用”，最终留在本地成了“老乡镇”[3]。这意味着大量在20世纪80年代和90年代初期进入乡镇的“60后”干部，将在21世纪20年代迎来退休高峰期。与此相应，公务员出现了较为明显的扩招趋势。2023年，27个省份共计招录168476人，比2022年增加24729人，涨幅为17.2%，甘肃、云南、广西、内蒙古4个省份的扩招规模超过50%[4]。因此，青年干部正逐步成为基层政府中的重要力量。
干部是基层治理的重要主体，青年干部有什么特点?其行动逻辑为何?是否与老干部存在差别?这种差别如何生成，又如何影响基层治理的面貌?基于对这些问题的困惑，笔者研究团队于2022年11月至2023年1月前往湖北省L县(基于学术伦理，文中所出现的人名、地名均为化名)展开田野调研，通过参与观察法和半结构式访谈法，获得了大量一手研究资料。
二、乡镇干部的多重面向
乡镇处于我国基层政权组织的末梢，是行政组织与乡土社会结合的关键性节点。从政权经营者到悬浮型政权、协调型政权，再到分配型政权，这一研究脉络清晰地揭示了乡镇政府角色的变化。乡镇政府特殊结构位置和政权特性中蕴含着的变与不变，深刻地影响了乡镇干部的行动逻辑。
第一，乡镇干部兼具体制性与乡土性的双重属性。不同于村干部，乡镇干部处在体制内部，享受体制人员的福利待遇，享有体制内流动、晋升的权利，同时受到体制规则的严格约束。在压力型体制之下，乡镇干部承担着巨大的责任和压力，需要完成各式各样的国家任务[5]。正式的体制身份构成了乡镇干部体制性的基本面向。与此同时，乡镇干部又具有乡土性的特征，嵌入在乡土社会当中。从干部来源和流动看，大量乡镇干部来源于本地，流动又受到地域限制，长期在本地工作、生活，与乡土社会关系密切[6];从工作性质与内容来看，乡镇干部处在一线直接面向乡土社会，需要和群众打交道，随时应付各种突发事件。这种“街头官僚”特性[7]，让乡镇干部与处在党政体制中更上层的干部形成了区别。
第二，乡镇干部“非正式化”行动策略。乡镇政府在行政体制、乡土社会等多重压力下，形成了一套稳定的“策略主义”逻辑[8]。与之相应，乡镇干部的行为同样具有诸多非正式、策略化特征。在具体实践过程中，乡镇干部将正式权力进行非正式化运作[9]，其日常策略主要包括“擂”与“媒”等非正式权力技术[10]，乡村干部“共谋”现象普遍出现[11]。这些策略行为的关键原因是，当自上而下的压力试图从行政体制向乡土社会传递时，乡镇干部面临着支配性权力不足的问题。为了推动工作落实，乡镇干部不得不动用乡土社会的人情关系网络。权力支配、“讲政治”、利益置换、“讲情理”构成了乡镇(干部)动员村干部的主要机制[12]。换言之，乡镇政府中的非正式规则是乡村社会生存法则在乡村政治场域中的延续，是乡镇干部“乡土性”与“体制性”双重身份在干部行为上的体现[13]。
第三，青年干部的独特性与困境。随着越来越多青年进入基层，青年干部成为一个独特的群体。首先，青年干部具有较强的职业伦理，高等教育的经历促进了青年参与基层治理和公共服务的行为[14]，职业心态构成了青年干部成长的内在动力[15]。其次，青年干部重视家庭生活的体验和职业预期的稳定[16]，工作环境与氛围、付出与回报、家庭成员支持程度对青年乡镇干部的留任意愿有正向作用[17]。青年干部进入体制是追求低压力的职业生活，当工作压力与家庭发展周期出现冲突，他们可能出现“佛系”行为[18][19]。最后，青年干部在基层工作过程中面临着诸多不适，干部流失现象较为严重[20]。王俊、吴理财指出:“青年在重构自我认同和追逐自尊的过程中进入干部队伍，却在社会比较、体制内的政策冲突和组织隐性规则等多重因素的共同作用下形成了社会认同的危机”[21]。
综上所述，既有研究一方面已经揭示出乡镇干部具有体制性与乡土性的双重面向，其行动包含大量非正式化策略;另一方面也发现青年干部群体的独特性和困境。不过，新老干部的差别并没有得到系统性研究，同时，当前基层治理转型对青年干部的影响，也没有得到足够的关注。本文试图从经验出发，提炼出“青年干部体制化”的概念弥补上述空白。体制化是指个体或组织在特定的社会、文化或制度环境中，逐渐适应并遵循该环境中的规则、价值观和行为模式的过程。青年干部体制化，是指青年乡镇干部日益脱嵌于乡村社会，行为模式主要依赖、适应行政体制的状态。具体表现为青年干部的治理实践规则化、社会交往脱嵌化、职业预期稳定化等。这一概念旨在强调，在新时代背景下，青年乡镇干部与传统乡镇干部行为模式的差别—乡镇干部乡土性面向减弱，体制性面向增强。
三、青年干部体制化:从乡土干部到现代公务员
笔者调研的L县，全县财政供养人员10400人，公务员2000余人，其中11个乡镇公务员编制共有508个，每个乡镇的公务员有40~50人。近年来，随着大量乡镇干部的退休，L县招录的乡镇公务员数量迅速增加，仅2021年全县招录的乡镇公务员就达到了60人。为理解青年乡镇干部的群体特征，本文以L县泉镇为例进行论述。
1.群体结构多元化
泉镇，行政区域面积170.46平方千米，下辖43个行政村2个社区，户籍人口为68342人。泉镇政府目前有干部49人，核定编制名额45人，超编4人。领导干部12人，普通干部37人。普通干部年龄分布状况见表1。
依据干部的生命周期，本文将“60后”干部称为老干部，“70后”“80后”干部称为中年干部，“90后”“00后”干部称为青年干部。基于此，泉镇老干部13人，中年干部12人，青年干部24人。值得注意的是，中年干部主要为领导干部，普通干部仅有2人，且均为1989年出生。乡镇中年普通干部断层是一个普遍现象，这与严格的编制管理有关。依据2003年《中共湖北省委、湖北省人民政府关于推进乡镇综合配套改革的意见(试行)》的规定:新进入乡镇行政、事业单位的人员，必须在机构编制出现空缺的前提下，通过统一、公开考试录(聘)用。在严格的编制管理制度下，“70后”“80后”进入体制的机会有限，少数成功进入体制的公务员大多被提拔为领导干部，具有了较强的流动性。随着乡镇退休干部数量快速增加，青年干部群体逐渐壮大。将老干部和青年干部群体进行比较，我们发现如下差异:
第一，相比于老干部，青年干部的性别比例更加均衡。泉镇13名老干部均为男性，24名青年干部中，有14名男性，10名女性，男女性别比例接近。
第二，相比于老干部，青年干部的学历水平更高。泉镇13名老干部中，高中学历4人，中专学历9人;24名青年干部中，大学本科学历23人，大专学历1人。
第三，相比于老干部，青年干部的来源地更广。泉镇13名老干部中，有11名来自本镇，另2名来自本市其他乡镇;24名青年干部中，本镇人员仅有1名，大部分干部来源于地级市范围。(见表2)
简言之，相比于老干部，青年干部的性别比例均衡化，学历水平更高，来源范围更广。乡镇干部不再仅仅是县域、镇域范围内土生土长的干部，而是通过公务员考试，从各地(主要是市域范围内)招考进来的。泉镇干部群体呈现的特征，一定程度上反映出乡镇干部的变化趋势。这些新的群体特征，构成了青年干部作为一个“战略能动群体”的结构性基础[22]。
2.治理实践规则化
2021年泉镇进行干部人事调整，将乡镇下属14个机构的负责人全部换成青年干部，中层干部里仅有综治中心副主任1名老干部留任。同时，泉镇重新对青年干部和老干部进行分工。针对中心工作，泉镇组建工作专班，将干部搭配使用，以“师徒制”的方式由老干部带领青年干部完成相应任务;针对驻村工作，泉镇采用片区制，将干部进行重组。例如，全镇5大片区，每个片区内形成“带片领导+老干部片长+青年干部联络员”的工作模式。老干部片长主要负责协调各方，做群众工作，解决各种突发性问题。联络员由驻村的青年干部担任，主要负责任务上传下达，信息收集工作。在上述治理机制下，泉镇总体形成了青年干部主要负责事务性工作，老干部负责群众工作的基本格局。
乡镇工作的主要对象是村干部和普通群众，在工作过程中青年干部形成了和老干部不同的行动策略。在老干部的观念中，农村工作是做人的工作，做人的工作就要把关系搞好。无论是对村干部，还是对群众，老干部更倾向于在“非正式”的关系网络中开展治理。在特定情况下，老干部甚至会采用“化公为私”的策略，强化个人与村干部的关系。例如，泉镇开展垃圾分类工作时，乡镇层面原本是按照村庄人口的数量分配卫生治理经费。但在实践中，老干部却对村干部表示，是自己帮忙争取让该村获得了和大村一样的经费指标。村干部不知内情，连忙表示感谢。同样，面对上访群众，老干部通过对村庄社会关系的了解，进行关系动员，以人情、面子甚至利益让渡来解决问题。正如许多学者所观察到的，老干部的行动策略往往是公私交融，有时通过“正式权力的非正式运作”实现治理目标。
相比而言，青年干部的策略是公事公办、公私分开。面对群众，青年干部的策略是讲政策，有时直接将文件政策展示给群众看，表示自己是按照制度规定执行的。青年干部通过细致而真诚的讲解争取群众的信任与认同;如果群众不理解，青年干部也就无能为力了，需要请老干部或者领导出面协调解决。面对村干部，青年乡镇干部同样是按照规则办事。
案例一:2023年1月，泉镇将年终考核的任务交给青年干部。党委书记在班子会议上解释道:“去年是老干部打的分，每个人都打100分，大家的工作都是很好，那怎么行呢?工作没有区分度，这就对搞得好的村不公平，所以我们重新调整，分出一、二、三、四名。结果后面有村干部过来找，说检查的时候好好的，现在排名落后，肯定是领导调整了。......老干部下去饭一吃，酒一喝，什么都说好，最后检查结果又不一样，这不是制造矛盾吗?所以我们今年统一让年轻人去检查，搞正式一点，不然以后工作都推不动。”在此情况下，乡镇将青年干部考核分为两个督考组，上午确定大体方案，下午开始检查。在实际考核中，青年干部要求村里对照考核清单，一一提供检查材料，有材料即得分，没有材料扣分。在熟悉工作节奏后，青年干部第二天便将该组剩余的16个村全部检查完，而过去老干部一天只检查2个村。(2023年1月9日调研日记)
不过，青年干部按照规则办事并不意味着拒绝和村干部维持良好的关系。青年乡镇干部与村干部之间通常是一种工作关系，并不深入到彼此的生活圈子当中;当村干部遇到难以处理的细碎庞杂的文字表格材料时，青年干部会出面积极帮忙做材料，以换取村干部的认可和支持。相应地，村干部对于青年乡镇干部的回应也主要在常规工作层面，难以进一步进行动员。简言之，青年干部的治理实践，基本在制度和规范的框架内进行。
3.社会交往脱嵌化
在社会交往层面，青年干部和老干部存在比较大的区别。老干部生于斯、长于斯，在镇域范围内拥有广泛的社会交往圈。老乡镇干部的交往圈里，既包括亲戚、同学、战友，也包括在长期的工作过程中结识的各类人员，如村干部、老板、乡贤等。老干部间的聚会频繁，几乎每周都有活动。老干部内嵌于镇域社会的网络当中，工作与生活高度一体，大量工作都是在社交场合协商解决的。
青年干部多来源于外乡镇，在本地人生地不熟，社交圈相对狭窄，主要集中于同龄人群体内部。他们建立社会关系的方式，主要是参加县党校培训班、周末读书会、游戏群等。青年干部平常各自忙工作，主要通过微信、电话进行联系。乡镇的娱乐活动比较匮乏，青年干部往往选择开车前往县城，吃饭、逛街、看电影等活动;周末有时也会组织篮球赛、集体踏青等活动;部分已婚的青年干部，选择在周末返回家中陪伴家人。青年干部大多并非本镇人，也几乎没有在乡镇安家的意愿。泉镇4名青年干部每日在县城与乡镇之间往返，20名青年干部日常居住在乡镇职工宿舍。除了偶尔的工作接待，青年干部大部分时间不会和本地干部群众发生交往。
聚餐是一种重要的社交方式，诸多紧密的社会关系正是在这个过程中建立的，然而，青年干部都不愿意在村里吃饭。泉镇24名青年干部，大部分表示自己很少在村里吃饭，特别是女性干部几乎从来不在村里吃饭。一名青年乡镇干部说:“我们年轻人都不爱在村里吃饭。现在村里零招待，干部吃了饭，村里就要报账。不签字说不过去，签字了就违规，为了这点小事划不来。而且老百姓也能看到，他不管你吃什么饭，拍照发到网上，你就有麻烦。所以我下去就是去布置工作，今年我的驻点村喊我去吃团年饭，我都找借口没去。工作四年，我就去年森林防火的时候在村里吃过一次，还交了20元的伙食费。”(2022年11月20日WQ访谈)
因此，从交往的对象看，青年干部群体的社交呈现内群体化特征，主要集中在同龄人群体内部，很少和本地村干部、商人发生交往。从娱乐内容来看，青年干部群体的娱乐活动依托于现代城市的各种服务，其主要活动空间在县城而非乡镇。社交娱乐方面，青年干部已经日益脱嵌于乡土社会，呈现出与老干部截然不同的面向。
4.职业预期稳定化
与传统老干部相比，青年干部对体制的归属感更为强烈，形成了一套相对稳定的职业预期。具体表现为高流动预期、低风险偏好和强责任伦理。
一是高流动预期。由于乡镇晋升竞争相当激烈，而且走上更重要的岗位，需要承担更大的责任和压力，只有少数干部愿意且能够走这条路，甚至有主动放弃在乡镇提拔的情况出现。大多数青年干部寄希望于市、县级各个单位的遴选，离开乡镇回到城里任职。相比愿意扎根家乡的本地人，“回城”是外地人自然会考虑的选项[23]。这不仅仅考虑的是个人生活层面，更重要的是家庭发展和子女教育层面。青年干部个人的流动目标与家庭发展的状况紧密相连。
案例二:HJ，32岁，L县山镇人。2017年，大学毕业后成为大学生村官。2020年，三年服务期满，调入泉镇负责信访、维稳、安检等工作。妻子在山镇小学任教，孩子1岁半。家庭月收入1.2万元，已经在县城买房。目前，住在山镇老家，每天开车上下班，顺道接妻子回家，生活整体比较安逸。2021年，面对调入市某局的机会，HJ并没有接受，理由是不愿意离开家庭生活。个人的发展预期是，结束基层服务期后，争取县直部门的遴选，举家迁回县城。(2022年11月8日调研日记)
泉镇2016—2017年招聘8名青年干部，3名获得提拔，5名通过遴选进入了县直部门，目前均已离开本镇。相比而言，老干部的流动性整体较低，泉镇13名老干部，有8名在本镇工作超过30年，仅有单位内部的岗位调整，没有跨单位的流动。
二是低风险偏好。与高流动预期相适配，青年干部呈现出明显的低风险偏好。一方面，青年干部规则意识较强，遵守规章制度和各种纪律，坚持原则。
“我负责一个农业项目的验收，还没检查，就有人跟我说领导已经打招呼可以通过。我就跟他说，领导同意了，你让领导写条子，不然我不可能给你过。最后，领导也没写条子。搞工作还是要坚持原则，为了这点事，把自己搭进去划不来。”(2022年11月17日WB访谈)另一方面，工作相对保守，有时缺乏担当。例如，泉镇某干部下村进行“厕所革命”验收，发现某家厕所达不到标准，但是村民坚持认为自家的符合标准，为了不与村民发生冲突，该干部暂时进行了妥协。在离开现场后，电话通知村干部该户厕所不合格，直接将矛盾转移给村里。其事后理由是:“我是外地的，不能跟群众发生冲突，万一他打我怎么办?让村干部去说，效果更好一些。”简言之，在遇到可能与群众发生矛盾的问题时，青年干部可能出于避责，更加愿意选择低风险的保守方案，不触碰问题。
三是强责任伦理。青年干部虽然具有低风险偏好，但本职工作中也能展现出较强的责任伦理。这种责任伦理主要来源于青年干部的职业观和公共服务动机。在县域社会，乡镇公务员是一份比较体面的工作，普通干部年到手的工资可达7万~8万元，远高于当地平均收入，而且具有较高的社会地位。因此，青年干部普遍对自己的职业满意度较高。很多青年干部经常说:“领一分工资，干一份活儿”，“要对得起自己的工资”。与此同时，作为政府公务员，青年干部提供公共服务，是一个价值实现的过程。许多青年干部表示，只要不是搞形式而是实实在在地为群众服务就能感受到价值感和意义感，也会主动去做工作、帮群众去找政策。这种现象在民政办、农业农村办、乡村振兴办等办公室的青年干部中尤为普遍。干部价值实现的内在驱动是青年干部工作的重要动力。有研究指出:“青年公务员群体具有较好的公共服务动机意识和工作投入程度，且公共服务动机中公共政策制定的吸引力和自我奉献精神两个维度指标对工作投入存在显著性影响”[24]。
简言之，青年干部形成治理实践规则化、社会交往脱嵌化、职业预期稳定化等一套“体制化”行动逻辑，与传统乡土干部的逻辑存在着关键性差别。
四、青年干部体制化生成的逻辑
从乡土干部到国家公务员，青年干部的体制化内在于基层治理转型的进程当中，主要得益于三方面的影响。
1.基层治理重心调整
随着国家全面取消农业税并开始以项目形式向乡村输入大量资源，国家-农民关系从“汲取型”到“分配型”转变，基层治理的重心也随之发生调整。税费时期，乡镇一级政府工作的主要任务之一是向农村收取税费。税主要是农业税、农业特产税、屠宰税等;费主要是“三提五统”。此外，还有乡镇以公共事业的名义制定的各种集资收费。后两项费用缺乏统一的标准，空间巨大，收取情况直接影响乡镇的财政状况。因此，乡镇干部必须将大量时间精力放在农村收取税费工作上。从工作内容和工作性质来看，收取税费本质上属于群众工作，特别强调“一把钥匙开一把锁”。为了任务达标，乡镇干部几乎每天都要下到村里做群众的思想工作，干部与群众间是一种紧密又紧张的关系。
2006年，我国全面取消农业税，结束了千百年来农民缴纳“皇粮国税”的历史。在经历过短暂的“悬浮”后，国家开始向农村转移大量资源用于建设农村公共品，乡镇政府“协调型”角色日益突出[25]。相比于税费时期，乡镇干部在资源下乡时期，需要与群众直接打交道的时间大幅减少。在分配项目时，乡镇要求村集体先做好项目协调工作，少数情况下才需要乡镇干部出面做群众工作。为了避免和群众打交道，乡镇干部甚至会选择性地将项目放到群众基础较好的地方来落地，出现“项目漂移”的情况。对乡镇干部而言，其工作重心是服务项目建设，保证资源在制度框架内分配，同时应对好上级的各项检查。因此，事务性工作增加，基层干部将大量工作时间花费在写材料上。干部与群众的关系相对疏离，形成了“不得罪”的逻辑[26]。总体而言，随着国家治理的阶段性调整，新进入体制的青年干部和老干部，所面临的治理任务和治理情境并不相同。治理任务中涉及群众的工作逐渐减少，大量自上而下的事务性工作增加，青年干部并没有压力和动力融入地方社会，与群众建立密切关系。有学者指出:“随着秉承‘走群众路线’的乡镇驻村制向科层化演变，乡镇治理方式和乡村关系相应地发生了变化，乡镇干部也从具有乡土气息的农村干部逐渐演变为远离村庄与村民日常生活的现代公务员”[27]。
2.治理体系的规范化
基层治理规范化是基层治理现代化的重要组成部分，其内在逻辑是通过完善制度规范、强化技术监管等形式，提升基层治理规范的程度，使乡镇干部与乡村社会的利益脱钩。
首先，干部职业化程度提升将乡镇干部逐步纳入体制化和规范化的通道。税费时期，乡镇干部的工资主要与税费收取状况挂钩，干部如果超额完成任务，就能获得奖励;如果完不成任务，收入就没有保障。在“多收多得，少收少得”的激励模式下，乡镇干部倾向于通过各种手段完成税费任务。税费改革后，特别是“乡财县管”后，乡镇干部的基本工资得到保障，这在很大程度上，解决了基层干部的工资问题，乡镇干部不再需要通过各种方式从农民处获取收入。同时，职级并行制度改变了青年公务员仅能靠职务晋升实现待遇提升的问题，一定程度影响了干部的职业预期。随着乡镇干部职业化程度的提高，青年干部的利益来源逐渐从社会转向了体制内部。
其次，随着资源下乡、项目下乡，基层制度化水平逐渐提高。在项目建设方面，相关的管理制度日益完善，从立项-设计-招标-施工-验收-竣工，每一步都被纳入制度规范化的框架;在财务方面，乡镇领导干部的权力也受到了约束，大额资金使用都需要经过党委会进行集体决策。以泉镇为例，5000~30000元的支出需要有开销方案和镇长签字;超过30000元，则需要班子会议表决通过。党的十八大以来，中央提出全面从严治党，“八项规定”及相关纪律的出台，对干部作风有明显的改善，干部思想觉悟大幅提高。干部社会兼职、入干股、违规吃喝等现象得到了明显的遏制，干部从社会中攫取非法利益的途径被切断。
最后，随着技术的革新，以卫片执法、无人机巡查、大数据系统核查等为代表的技术系统的普及，强化了上级对下级的信息控制，基层信息不对称情况发生了变化。例如，2021年，全市开展“乡村振兴和民生领域政策落实监察系统”监督检查工作，通过大数据信息比对，发现泉镇存在871条问题。泉镇入户核查后，其中查实763条(查实违反政策135条，查实工作中存在问题628条)，查否108条，查实比例为87.6%。出现问题的重要原因在于基层与上级在获取信息途径上存在代差。基层干部主要通过调查走访的方式获取信息，如果群众刻意隐瞒，基层干部也无能为力。大数据却能够整合各个社会系统，掌握某对象的全面信息，银行存款信息，名下是否有房、有车等信息全部囊括在内。此外，房屋违建、耕地占用、林地破坏、森林防火等传统治理模式下难以处理的问题，在技术手段的加持下也能得到更加有效的控制。上级政府基于大数据系统，掌握的信息比基层干部掌握的信息更加全面、权威，出现了某种程度的“逆信息不对称”。技术作为新的变量，很大程度影响了基层干部治理情境。对基层干部而言，技术治理的兴起，让基层处于上级的技术监控之下，缩小了干部违法空间。
3.青年干部的组织化培养
长久以来，我国坚持推行的干部年轻化政策，强调干部是革命化、年轻化、知识化、专业化的有机统一。在这一整体思路下，基层围绕青年干部逐渐形成了一套组织化培养体系[28]。在制度层面上，有限的晋升资源向青年干部倾斜;在机制层面上，鼓励基层进行机制创新，对青年干部进行重点培养。
进入体制后，大多数青年乡镇干部将发展目标设定在五年基层服务期结束后晋升或者回县城工作。由于县直部门的副科级领导职务较为稀缺，在大多数情况下，二者很难同时实现。县域干部每五年一次大调整，每两年半进行一次届中调整。从普通科员晋升到副科级干部，每个乡镇平均每年只有1个名额;从副科级干部到正科级干部，又存在人武部长、副镇长、宣传委员、组织委员、副书记等多个层级。因此，干部的每一次晋升都非常重要，耽误一步就可能出现一步落后、步步落后的情况。
近年来，在干部年轻化、知识化的整体导向下，一个新的变化是基层青年结构型干部逐渐增多。所谓结构型干部，是指出于党政班子结构层次合理的考虑优先提拔的干部。优先提拔的干部受以下因素影响，包括性别、民族、年龄、学历等。在基层，高学历的年轻干部比普通干部有更多的晋升机会。“现在县里提干部，跟以前很不一样，是各种条条往下框，框到了谁就是谁，符合条件的往往就那么几个人，有时候，甚至只有一个人。”(2022年12月9日访谈YB)在“科级天花板”的总体结构下[29]，一名基层普通青年干部较为理想的状态是30岁左右晋升副科，45岁晋升正科。
为了提升青年干部的治理能力，乡镇当中各种策略和机制创新较为普遍。策略之一是“压担子”，让青年干部担任中层岗位。中层干部是领导干部和普通干部的中间层级，主要包括乡镇各个办公室的主任与副主任，是乡镇维持日常运转的关键。中层干部虽然级别不高，但是中层经历在干部晋升中尤为关键，这是干部独当一面的重要体现。泉镇2021年将14个机构的负责人全部换成青年干部，这种大规模人事调整的目标在于帮助青年干部快速成长。在传统治理模式下，老干部担任中层领导，青年干部负责具体工作，其主要问题是名实不符—青年干部做得多，得到的奖励却比较少。为此，乡镇直接将青年干部推上中层岗位，进行培养、锻炼。对青年干部而言，中层岗位既是一种压力，也是一种发展、竞争的机会。
策略二是“结对子”，青年干部与老干部进行结对。青年干部作为外来干部，对本地情况较为陌生，工作经验相对不足。相比而言，老干部工作经验丰富，长期扎根基层，对乡镇各方面情况都比较了解。在此情况下，乡镇在青年干部与老干部之间推行师徒结对制，每年年末结对进行评比;同时，不定期让经验丰富的老干部给青年干部讲课，分享工作经验。“结对子”是乡镇面对中年干部断层情况下的一种机制创新。一方面鼓励青年干部向老干部学习，体现对老干部的尊重;另一方面给青年干部提供学习的机会，帮助其快速成长。
策略三是“搭班子”，组建青年干部的工作团队。由于青年干部脱嵌于乡村社会，个体化的青年干部往往难以适应复杂的治理情况。基于此，乡镇通过各种机制，将青年干部组织起来，形成一个个工作团队，应对各种治理难题。比较常见的组织机制主要有两种:一是以乡镇副职领导为核心的工作小组，二是针对专项工作的治理专班。工作小组是指以乡镇副职领导为核心，将下属的办公室青年干部组织起来，处理日常条线工作和驻村工作的一种工作模式。乡镇在制度设计上将一个副职干部分管的办公室划分到同一个片区，保持条线工作与驻村工作队伍的同构性。工作专班，是指面对特定工作将青年干部组织起来进行集中攻坚。搭班子的重要意义在于通过集体协作，强化青年干部的团队意识，提升认同感和归属感。
此外，乡镇还会通过定期开展青年读书会，促进青年干部的内部凝聚力;允许青年干部参与党委会，体现对青年干部的重视;等等。总体而言，基层政府将青年干部放在一线治理的过程实践中进行锻炼、培养，通过各种机制创新，实现一线工作机制与干部培养机制相结合[30]。
五、乡镇治理与青年乡镇干部
当前，知识化、专业化的青年干部正逐步成为新的治理主体。治理主体的变革无疑将深刻地影响基层治理的面貌。
1.基层治理规范与效率的“双强”
首先，青年干部成为新的治理主体，基层治理行为日益规范化。一方面，青年干部的利益主要来源于体制内的激励和晋升，其基本逻辑是，顺利完成上级交办的任务，而不是从中获取额外利益。在工作过程中，青年干部特别强调各项工作在程序上的合规合法，特别是涉及项目建设等问题。另一方面，青年干部对基层缺乏足够的了解，难以以各种“变通”的方式去完成任务，大部分任务的落实和执行都在制度的框架内，较少掺杂人情的因素。青年干部普遍认为，为了工作上的小事影响自己的发展并不划算。无论是通过体制权力获取灰色收入还是踩着红线、冒风险干工作都不是青年干部的选择。
其次，青年干部作为治理主体是基层政府高效运转的基础。当前，上级政府对基层政府的要求越来越高，表现为任务重、时间紧、标准高。仅2022年11月，泉镇中心工作就有乡村振兴、垃圾分类、小城镇建设、全域旅游、项目建设、招商引资、蓝棚房整治、共同缔造、信访维稳、美丽乡村、疫情防控共11项之多。基层“多中心工作”模式得以维持，关键就在于对青年干部的持续性、高强度的动员。青年干部普遍年纪轻、精力足，是乡镇加班的主力军，一周工作50~60小时是常态。遇到疫情防控、森林防火等特殊时期，基层加班情况更加严重。在面对“权责利”不对等的结构性困境时，能力强、富有责任心的青年干部，是基层政府最大的法宝。
简言之，基层治理规范和效率的“双强”，是制度与主体相互耦合的结果。作为新的治理主体，知识化、专业化的青年干部，倾向于在治理过程中将各种治理行为放入制度的框架内，减少人情和利益等非正式化要素的干扰;在政策执行方面，具有较强职业精神的青年干部能够坚持上传下达、令行禁止，不打折扣落实上级的各项决策，保持较高的执行效率。
2.“悬浮化”与基层适应性困境
既有研究指出，取消农业税费后，以乡镇政权为主体的基层治理实践出现了“有(形式)治理，无(农民)参与”的局面[31]。基层干部全体的转变，进一步强化了基层政权的“悬浮化”程度[32]，出现了基层的适应性困境。这种困境与基层治理的一线情境紧密相连。不同于国家治理，基层治理面临着一线治理的特殊情境，其治理内容、治理规则和治理资源因一线场景的界定而呈现出紧迫性、权变性和动员性等特点[33]。首先，基层政府直接面对复杂变化的社会，随时可能遭遇突发性事件，如果不能及时处理和回应，小事就可能演变成大事，造成严重社会后果。突发事件的紧迫性、情境性特征决定着，基层政府需要根据具体的情况快速准确判断，及时做出恰当的反应。其次，复杂的治理对象要求基层政府具有高度的灵活性。基层政府面对群众不是空洞的集体，而是一个个鲜活的个体，每个个体都有其特点、偏好。同时，基层治理的事务是琐碎且不规则的，也难以以一套统一的规则进行处理。最后，一线治理需要具有动员性。“权责利”不匹配是我国基层政府面临的结构性困境，要完成繁重的治理任务，仅仅依靠基层政府本身几乎是不可能的。基层政府需要依靠群众的力量，充分将基层的各种闲置资源利用起来，解决各种现实性问题，群众路线是基层治理的重要方法。
基层治理的上述特征对基层政府和基层干部提出了较高的要求。在传统治理模式下，乡土性、本土化的老干部，嵌入在地方社会的人情关系网络之中，掌握大量地方性知识。老干部能够灵活运用各种熟人社会的方式和策略，在公共规则和地方习俗之间，在统一要求与群众诉求之间，灵活处理。有学者指出:
“与县级以上相比，基层干部具有明显的本土性特征，他们掌握大量本土性知识、非正式治理资源，具有特殊乡土情怀的同时，受制于地方性软约束。本土化的基层干部，构成了我国基层治理的重要资源”[34]。
然而，青年干部群体并不具有这样的基础和能力，他们既难以适应基层社会的复杂性，也无力开展各种方式的群众动员，只能不断将任务直接压给村干部。镇村干部之间从原来的合作关系，变成了命令-支配关系，乡镇干部也逐渐从执行者变成了监督者。在基层治理体系内，纵向的压力在县、乡、村三级层层下达，最终全部落在村一级，这导致村级治理超载和体制刚性化程度提高[35]。
简言之，“悬浮化”的基层政府以及体制化的青年干部，一方面难以根据本区域实际情况，因地制宜地执行政策;另一方面，也难以将群众的诉求向上反馈，形成有效的回应。这种基层治理形态没有与其一线治理的特性相结合，可能面临着较大的体制损耗和适应性困境。
3.干部互补与干部队伍建设
面对“悬浮化”的困境，我们需要从制度和机制入手，强化基层干部队伍建设。首先，建立“老带新”机制，实现新老干部互补。新老干部各具其优势，老干部工作经验丰富，对基层情况熟悉;青年干部工作积极性高，学习能力强。面对基层治理的特殊情境，有必要探索一些新的机制，实现新老干部的互补。乡镇充分发挥、利用老干部的经验优势，通过创新“师徒结对制”、青年干部大培训、片区工作组等一系列的机制，让青年干部在跟班学习过程中快速成长，成为乡镇独当一面的人才。
其次，注重干部队伍年龄梯度建设。在干部队伍搭配时，尽量注重老、中、青的搭配，形成干部层次梯度的合理有序。可适当将有经验、有责任心的退休老干部聘为顾问，利用其本土性知识优化党委政府决策;注重青年干部的培养，强化后备干部队伍建设，打通从优秀村干部到乡镇公务员的制度性通道等。
最后，适当提高乡镇干部待遇。乡镇工作繁忙、杂乱，生活条件艰苦，应当从制度上适当提高乡镇干部的工资和各项补贴;同时，在晋升上，明确向乡镇干部倾斜更多机会。在晋升和待遇以及奖励制度上为青年干部打开通道，对于吸引人才和人才培育成长具有重要意义[36]，让青年乡镇干部愿意留下来，真正扎根基层、服务基层。
青年干部体制化内在于基层治理转型的进程当中，同时推进着这一转型的发生。基层治理主体从老干部到青年干部的变革，正在如何影响着基层治理的面貌，还有待更多的观察、研究。
[基金项目:本文系国家社会科学基金重大项目“农村社区治理创新问题研究”(项目编号:22&ZD173)的阶段性研究成果]
陈伟:南京大学社会学院博士研究生
杨华:武汉大学社会学院教授
参考文献:略
来源：《中国青年研究》期刊