接上期连载：编制村级集体经济组织财务预决算绝对是在确定原则前提下的技术活（总第234期）。

无论后农业税时代还是农村改革至今，村级税费及农民负担问题的产生，归根结底是面对以土地制度为核心出现的农村经济社会新情况新问题，始终缺乏理论准备，具体体现是长期被奉为“公平”象征的家庭联产承包责任制流行语——“交够国家的，留足集体的，剩下都是自己的”，极度扭曲经济关系和税费秩序。

始终缺乏理论准备就是奠基在国家、集体、家庭三者之间经济关系的税费秩序，始终没有建立起国家与集体、集体与家庭（经营者）之间的税费权利义务关系。

对于国家，具体的权利人就是征税机关。除此之外的征费机关应该被严格审视。征税机关的征税对象，也就是唯一纳税义务人是“集体”而不是家庭，不能越过“集体”直接向家庭征税。

对于集体，这是自农村改革至今都没有解决的问题，“集体”是“谁”（见本号村级组织、村级民主分论系列文章），即村级集体经济组织——村经济联合社。

对于家庭，究竟由全体成员或某一成员或家庭代表作为市场主体，这是一个迄今为止都没有明确的问题。

本期主题：因农村集体经济组织法施行不得不重提的农民负担及村级税费（中国三农草根学说村级税费分论之三；总第235期）。

在《农村集体经济组织法》施行之后，舆论场有上热下冷的说法：上层、专家们热议该法、充满期待，基层则较为冷淡，对有没有这个法波澜不惊。其实是有原因的，即法律本身是否是实践基础上的理论总结。

（一）农村改革之后农民负担问题的由来。

农村家庭承包经营的全面推行是在1982年至1983年。1982年1月中共中央批转《全国农村工作会议纪要》，第一次明确肯定包产到户的社会主义性质。

1983年1月中共中央发出《当前农村经济政策的若干问题》，高度评价联产承包制“是在党的领导下我国农民的伟大创造”。到1983年末，全国实行家庭承包的生产队已占总队数的97.8%。

在农民为拥有农业生产自主权，经过努力逐步解决温饱问题的过程中，全国不少地方过高估计农民的收入水平和富裕程度，出现加重农民负担的种种不妥做法，引起党中央、国务院的重视。

1985年10月，中共中央、国务院针对部分地方农民负担不断增加的问题发出通知，要求坚决制止向农民乱派款、乱收费。由此开始产生农民负担问题。

（二）《农村集体经济组织法》的施行呼唤制定对全部国土统一的生产经营原则和监管要求。

1、对全部国土统一的生产经营原则和监管要求。

既然宪法规定了国有土地和农村集体土地两种所有权，在法律政策上就要平等对待这两种所有权与使用权，禁止将集体土地征收为国有土地，禁止将国有土地征收为集体土地。

对全部国土统一的生产经营原则，是指贯穿于全部国土生产经营过程中的行为准则和经营目标的实现标准。确定统一生产经营原则的目的，是为了确保全部国土生产经营活动的规范、协调，保证国家社会经济相关目标的实现。

对全部国土统一的生产经营原则包括：国家土地资源使用税收的实现原则、耕地保护原则、农业产业目标的实现原则、全部国土有偿使用原则、土地所有权人的简单再生产原则、公正公平原则。

对全部国土统一的监管要求，是指对国有土地与集体土地两类所有制土地，以及农用土地（耕地）、林用土地（林地）、牧用土地（草场）、渔用土地（水面）、建设用地五类用途土地，统一由自然资源部颁发十类土地使用权证书，并实行年度审验。

2、全面完善全部国土的所有权人法人制度。

土地所有权人不仅是社会主义市场经济体制下的市场主体，而且是公有制经济市场主体。

所有权人法人制度，就是以奠基于土地所有权法定授予的市场主体为核心的一系列制度的总称。其中，土地所有权的法定授予是法人制度的原始法理，按照土地所有权法定授予的唯一性和规范性要求，必须明确无误，不得存在任何模糊空间。

对于城市国有土地，法定授予的所有权人市场主体就是县、区、市级人民政府。

对于国有农（林、牧、渔）场土地，法定授予的所有权人市场主体就是国有农（林、牧、渔）场。

对于农村集体土地，法定授予的所有权人市场主体就是村级集体经济组织——村经济联合社。

3、对全部国土统一的生产经营的社会主义市场经济表述是“土地租赁经营”而非“土地承包经营”。

“土地承包经营”表述诞生于计划经济时期。无论“承包”还是“发包”，土地经营这一具体经济活动如果没有甲乙双方，尤其是缺乏对甲方的国家立法，则实际就是“分配”农村土地，是各级政府的具体行政行为。

诞生于计划经济时期的“土地承包经营”，必须要有与时俱进的、清晰明确的社会主义市场经济表述即“土地租赁经营”。

究竟怎样进行“土地租赁经营”，本号土地分论系列文章已有详述。

（三）《农村集体经济组织法》的施行呼唤制定对集体土地统一的生产经营原则。

该法规定，集体经济组织为成员的生产经营提供技术、信息等服务；成员享受集体经济组织提供的服务和福利，参与、支持集体经济组织的生产经营管理活动。这就有甲乙双方之间具体的权利义务问题。

在集体经营与家庭经营有机统一观念下，包括灌溉、植保、技术、信息等在内的生产共同费，需要纳入到村经济联合社的年度财务预算和决算内，这就是村级税费的现实问题。至于农户家庭需要实际承担多少经济义务，则由其权力机构决定。

但现行政策是对包括集体土地中的绝大部分耕地在内的“好地”，实行无偿使用原则。而对集体土地中的“差地”、并无话语权的“地（建设用地）”，实行有偿使用原则。

该法第三十八条规定，“依法应当实行家庭承包的耕地、林地、草地以外的其他农村土地，可以直接组织经营，依法采取土地经营权出租、入股等方式经营”；第三十九条规定，“对符合国家规定的集体经营性建设用地，依法通过出让、出租等方式交由单位或者个人有偿使用”。

村经济联合社真正能够组织生产经营的集体土地，可以理解为是集体土地中的“边角废料”。

制定对集体土地统一的生产经营原则，就是要将上述对全部国土统一的生产经营原则和监管要求，不折不扣地落实到全部集体土地中来。

只有在制定对全部国土统一的生产经营原则和监管要求，并严格落实到全部集体土地的生产经营前提下，才不会再次产生农民负担问题，也才能解决因农村集体经济组织法施行而面临的村级税费现实问题。

本号文章延伸阅读：

中国三农草根学说文章——总论68篇、土地分论52篇、村级组织分论74篇、村级民主分论30篇。书稿连载，欢迎点赞、关注、转发、分享。网络平台均同名账号发布。