作者：杜姣
摘要:编外人员参与中国基层政府治理实践由来已久，是中国基层政府人事结构的内在组成部分。从现实经验来看，不仅经济欠发达地区与经济发达地区乡镇政府的编外人员规模存在差异，而且同处经济发达地区乡镇政府的编外人员规模也存在显著差异。结合对经济发达地区四个乡镇案例的比较分析，研究发现，乡镇政府的科层化水平是影响乡镇政府编外人员规模的重要变量。乡镇政府的科层化水平越高，乡镇人事配置关系越趋于刚性化。面对较大的事务量或是事务数量的增加，乡镇政府难以对乡镇既有人力资源进行灵活的调动和再配置。在编制总量控制的约束下，乡镇政府倾向于采取新增编外人员的方式，实现人与事的连接和匹配，由此导致科层化水平更高的政府往往具有更大的编外人员规模。乡镇政府科层化水平越低，乡镇人事配置关系越趋于弹性化，面对较大的事务量或是事务数量的增加，乡镇政府可以对乡镇既有人力资源进行灵活的调动和再配置。在编制总量控制的约束下，乡镇政府倾向于采取调整既有人力资源配置格局的方式，而无须大幅新增编外人员来实现人与事的连接和匹配，由此导致科层化水平更低的政府，往往具有更小的编外人员规模。
一、问题的提出编外人员参与中国基层政府治理实践由来已久。鉴于中国基层政府人力资源在选拔、经济待遇、晋升等多方面的差异，相关研究总结出中国基层政府人事结构的二元化特征以及群体三分的结构形态。在人事结构的二元划分中，比较有代表性的是关于中国古代地方政府人事的“官吏分途”判断，以及当今政府官员与编外人员的划分[1]。基于对中国基层政府人事结构二元划分的批判与反思，相关学者发展出“群体三分”的论说。刘建军等人认为，中国基层社会的管理群体表现为官僚群体、派生群体、聘用群体的三分，并且三分群体体现为横向上的差序化和纵向上的等序化[2]。吕芳对中国地方政府公务人员呈现为科层制—影子雇员—合同外包的“同心圆”结构的提炼，其实是“群体三分”论说的变体[3]。公务员、事业编和编外用工构成当前中国乡镇人事管理的三元结构[4]。不论是二元划分，还是群体三分，编外人员都是中国基层政府人事结构的内在组成部分。“官吏分途”中的胥吏以及上述的雇佣群体、影子雇员等都属于编外人员。编外人员与其他各类群体具有不同的职业生涯、利益设置以及治理范围和职能分工。近年来，我国中央与地方政府开始大量招聘“编外人员”,协助各级政府开展行政管理工作，编外人员也成为学界关心的研究议题。综合梳理相关文献，学者们主要从以下三个方面对编外人员展开研究。
其一，编外人员的产生逻辑研究。周雪光认为，古代中国胥吏的出现以及由此所形成的“官吏分途”是帝国治理应对规模之累以及由此产生的“委托-代理”困难所作出的制度安排，此种结构能有效实现帝国治理中一统体制与有效治理的平衡，是超大规模国家应对政治统一与灵活执行之间矛盾的产物[5]。倪星等人则认为，政府聘用编外人员管理社会是一种科层内部市场化的治理模式，能降低行政成本，缓解治理风险与治理效果之间的张力[6]。另有学者提出雇用模式是完成任务需要高度依赖于行政权威或者执行过程中潜在的行政风险较高时的政府选择[7]。卢福营认为，聘用编外用工是地方政府应对编制短缺困境的一种人力资源补充策略，是对国家行政管理能力和治理能力的补充[8]。
其二，编外人员的治理价值研究。针对社会及新闻媒体对编外人员的负面评价[9],诸多研究尝试从多个角度解剖编外人员的治理价值，以论证其存在的合理性。吕德文认为，临时工与正式人员的并存共生塑造了“混合型”科层组织形态，为行政调适性提供了组织基础[10]。另有学者的研究得出编制的精简控制与编外人员的差异性增长体现了中国政府治理的灵活性和适应能力[11]。杨华通过实地调查发现，公务员、事业编和编外用工三者的身份地位不同，角色扮演不同，责任担当也有差异。其中，编外用工往往可以成为某一工作的辅助人员或专业技术人员，有助于提升基层治理的有效性[4]。
其三，编外人员的扩张机制研究。当前中国地方政府机构在严格的编制总量控制下呈现出编外人员数量庞大且逐步膨胀和扩张的趋势，甚至出现编外人员数量超出编内人员数量的情况[12]。有学者用“编制软约束”来指涉地方政府突破核定编制约束，向社会或下级政府索取人力资源，由此造成政府财政供养规模的隐性增长[13]。吕芳认为，聘用“影子雇员”所具有的逃避责任风险和较低支出的责权利不对称特征是政府倾向于扩充“影子雇员”的强大动力机制[3]。翁士洪等人认为，编外人员进入人数大于退出人数，导致编外人员数量的膨胀，其原因是指令式管理风格和单位自主性管理模式影响了编外人员行为，使之不愿退出[1]。此外，还有学者试图从编制管理监督体制以及财政体制等角度解析编外人员的扩张机制，认为编制不足、编制人员结构不合理[14],编制管理体制不顺和监督缺位[15],以及地方政府存在不受财政部门和人大立法机构控制、主要受经费使用部门和地方主要负责人影响的软财政支出行为[16],是编外人员得以扩张的重要原因。
上述研究构成学界关于编外人员的重要学术积累，特别是对编外人员的产生逻辑和治理价值形成了丰富且多维的理解。本文则抛开对编外人员产生逻辑和治理价值的探讨，沿着编外人员扩张机制的研究内容，进一步扩展到对编外人员规模的研究焦点上来，阐释不同乡镇编外人员的规模差异及内含的基本逻辑。既有研究对编外人员规模的关注主要从编外人员扩张的机制层面展开，编外人员规模的增大是编外人员扩张的结果。此外，关于编外人员扩张机制的诸多解释中都内含着编制总量的刚性约束与基层治理事务增多这一对基本矛盾，这恰恰是编外人员得以扩张的前提[17]。
然而，从现实经验来看，中国各地地方政府并不是共享同等的编外人员扩张速率，进而具备同等的编外人员规模。编外人员规模在不同的乡镇存在明显差异。当然，有少量学者注意到编外人员规模的此种差异，但其主要是从经济发达程度来解释编外人员规模在经济欠发达地区与经济发达地区乡镇存在差异的原因，即认为经济发达程度越高的地区，地方政府编外人员规模越大，这一方面是因为经济发达程度越高意味着该地区的治理事务量越大，另一方面是因为经济发达程度越高的地区也具备供养更多编外人员的财政能力[11]。但是，结合笔者及所在研究团队在经济发达地区多个乡镇政府的调研情况来看，即使是同处于经济发达地区的乡镇政府，其拥有的编外人员规模也存在明显的差异，也就是说，地方政府较充裕的财政能力以及治理事务量的增大并不必然带来编外人员规模的扩大。鉴于此，本文将结合在经济发达地区多乡镇调研的案例，探讨具备同等财政能力及治理事务体量的乡镇政府出现差异化编外人员规模的内在逻辑，并在此基础上进一步讨论治理现代化背景下乡镇政府的建设路径问题。
二、分析框架：政府组织科层化水平与人事配置特征人事关系的合理配置有助于提高乡镇政府组织的运作效率和推动乡镇各项任务的完成。乡镇政府招录和使用编外人员在一定程度上反映了编外人员是乡镇政府重要的人力资源补充，目的是在既有编制人员不足的情况下使乡镇各项任务都能有切实的执行主体，实现事与人的连接与匹配。一般来说，乡镇人力资源与治理事务之间存在总量配置关系，即人与事的数量关系需要对应，有多少事就要用多少人去做。因此，事务量增多是编外人员扩张的前提，这成为学界的普遍共识。只是从经验上看，事务量的增多并不必然导致编外人员规模的不断增大。针对此种现象，本文尝试构建政府组织科层化水平与人事配置特征的分析框架，解释在治理事务总量或是治理事务量增加幅度相似的情况下，乡镇政府是否采取扩大编外人员的应对方式在很大程度上主要受该政府组织科层化水平的影响，科层化水平直接形塑了乡镇政府的人事配置特征，从而进一步决定了乡镇政府的人事配置方式。
马克斯·韦伯将科层制视为与工业化大生产相适应的最为理想的组织形态，在他看来，理想的科层制组织主要具有六大特征，即专门化、等级制、规则化、非人格化、技术化和公私分明化[18]。其中，与人事配置关系相关的主要有专门化与等级制这两大特征。专门化特征体现为乡镇人力资源在横向事务上的职能分工，在岗位设置上则表现为部门的分化；等级制特征体现为乡镇人力资源在纵向权力上的权威分层，在岗位设置上则表现为管理岗与执行岗的区分。因此，二者反映的都是人与岗位的对应关系，本质上也是人与事的对应关系。在理想的科层制组织结构中，人岗的对应关系或人事的对应关系具有很强的制度规定性，即每个人都严守岗位职责，仅负责岗位职责限定的分内之事。从人事关系的角度看，科层化水平主要体现为政府组织内部的专门化程度和等级化程度。
总体来看，科层化水平越高，则政府组织内部横向的职能结构分工程度以及权威分层程度就越高，人岗或人事对应关系的制度规定性就越强；科层化水平越低，则政府组织内部横向的职能结构分工程度以及权威分层程度就越低，人岗或人事对应关系的制度规定性就越弱。因此，具体到乡镇政府，其科层化水平越高，则人事配置关系体现出更为突出的刚性化特征，具有很强的制度规定性，具体的人事配置就很难为个人意志所改变；乡镇政府的科层化水平越低，则人事配置关系体现出更为明显的弹性化特征，其制度规定性就较弱，具体的人事配置就具有较强的人为可调整性。以此为基础，可延伸出与乡镇政府编外人员规模相关的两个基本命题。
命题1 科层化水平越高，政府组织内部的人事配置关系越趋于刚性化，面对较大的事务量或是事务数量的增加，乡镇政府难以对乡镇既有人力资源进行灵活调动和再配置。在编制总量控制的约束下，乡镇政府倾向于采取新增编外人员的方式，实现人与事的连接和匹配，由此导致科层化水平更高的政府往往具有更大的编外人员规模。
命题2 科层化水平越低，政府组织内部的人事配置关系越趋于弹性化，面对较大的事务量或是事务数量的增加，乡镇政府可以对乡镇既有人力资源进行灵活调动和再配置。在编制总量控制的约束下，乡镇政府倾向于采取调整既有人力资源配置格局的方式，而无须大幅新增编外人员，实现人与事的连接和匹配，由此导致科层化水平更低的政府往往具有更小的编外人员规模。
三、案例介绍与乡镇政府编外人员的规模差异(一)案例选取在既有研究中，非正式官僚[6]、编外行政辅助人员[19]、影子雇员[3]、非正式雇员[20]等称谓均指涉编外人员群体，他们充斥在基层政府各个部门，承担着政府内部大量的行政事务，没有固定编制(行政编、事业编),且由财政担负薪酬[5][14]。编外人员的用工形式纷繁多样，包括政府雇员、劳务派遣、临时工等用工形式。
笔者从2021开始关注基层政府编外用工问题，围绕该问题，先后在江西、浙江、江苏、湖北、北京等多省市开展实地调查，其中比较重要的发现有两点：一是中西部地区农业型乡镇的编外人员规模普遍小于东部经济发达地区的乡镇；二是在东部经济发达地区，编外人员规模在各乡镇间同样存在明显的差异。针对中西部地区农业型乡镇编外人员规模普遍小于东部经济发达地区乡镇编外人员规模的现象，一般情况下可以从乡镇政府的治理事务量和地方财政能力两方面来解释，只是，此种解释无法直接应用到东部经济发达地区乡镇之间在编外人员规模上存在的显著差异问题。
经过实地调查以及对经验材料的梳理，笔者发现编外人员规模较小的中西部地区农业型乡镇和东部经济发达地区乡镇有一个共同特征，即乡镇政府的科层化水平都比较低，而编外人员规模较大的东部经济发达地区乡镇政府的科层化水平则普遍较高。鉴于此，为了尽可能排除治理事务量以及地方财政能力对乡镇政府编外人员规模的影响，说明乡镇政府科层化水平与编外人员规模之间的关联关系，本文主要选取东部经济发达地区的四个乡镇作为案例，为理解编外人员扩张机制以及随之而来的编外人员规模问题提供一种新的理解路径。具体而言，本文主要选取苏南N镇、北京X镇、浙东Z镇和浙东S镇四个乡镇作为重点表述对象。苏南N镇和北京X镇属于经济发达地区编外人员规模比较大的乡镇类型，浙东Z镇和浙东S镇属于经济发达地区编外人员规模较小的乡镇类型。
需要说明的是，虽然北京X镇与其他三个乡镇不同，在行政级别上属于正处级单位，但是其所在的行政层级结构与其他乡镇具有高度的同构性，即北京X镇仍属于地方上最低一级基层政权，处于政策执行末端，面对的是一线治理场景。因此，将北京X镇与其他乡镇进行比较具有合理性。此外，文中涉及的经验材料和数据均为笔者及笔者所在研究团队调查访谈所得。
表1四个乡镇工商企业情况

工业企业总数(家)
规模以上工业企业(家)
营业面积大于50万m2的综合商店或超市(家)
其他
苏南N镇
714
28
26
—
北京X镇
—
8
2
餐饮服务单位79家
浙东Z镇
216
23
17
—
浙东S镇
315
26
9
—
表2四个乡镇政府编外人员规模比较

行政编(人)
事业编(人)
编外人员(人)
编外人员与编内人员人数比
苏南N镇
61
73
363
2.86
北京X镇
56
68
398
3.21
浙东Z镇
55
60
35
0.30
浙东S镇
36
16
18
0.35
(二)案例介绍与编外人员规模差异苏南N镇、北京X镇、浙东Z镇和浙东S镇都属于典型的东部经济发达地区乡镇，镇域范围内都有比较发达的工商企业(表1),吸引了一定数量的外来人口，属于治理事务高度密集型乡镇。与苏南N镇、浙东Z镇和浙东S镇相比，北京X镇的工商企业发展情况相对较弱，但仍然远强于绝大多数中西部地区的农业型乡镇。北京X镇有规模以上的工业企业8家，营业面积超过50万平方米的超市2家，另外还有79家餐饮服务单位。与比较发达的工商企业相对应，这四个乡镇每年的财政总收入都达到上亿元，地方政府财政实力雄厚。
与之形成鲜明反差的是，苏南N镇和北京X镇与浙东Z镇和浙东S镇在编外人员规模上的显著差异(表2)。从履职的区域来看，表2对四个乡镇编外人员数量的统计包括在乡镇各职能线办履职的编外人员，也包括直接由乡镇下派到村里履职的编外人员。这两类编外人员都没有固定编制，且由政府财政负担薪酬。从用工的形式来看，表2对四个乡镇编外人员数量的统计包括劳务派遣人员、贴岗分流人员、社会工作者、由乡镇出资在各村履职的网格员以及其他以公益性岗位等名义招聘的临时工。
苏南N镇的编外人员中有相当部分是村级网格员，约133名，其余的编外人员则多分散到乡镇的各科室中，成为辅助性行政工作人员。北京X镇的编外人员中有257人为公益性岗位人员，他们领取最低工资标准的工资，其中的部分人员主要是做乡镇综合行政执法队的协管员、乡镇社区公共设施管护员、镇村社区的保安以及环卫人员，还有部分直接被下派到各行政村，辅助村“两委”干部对接乡镇政府的各个条线部门，落实和执行上级政府下达的各项行政工作。该镇的专职司机则属于劳务派遣人员，其他的编外人员不同程度地分布于乡镇的其他科室中。浙东Z镇和浙东S镇的编外人员主要集中在乡镇政府比较重要的几个科室，比如农业农村办公室、社会综合治理办公室、乡镇便民服务窗口等事项比较多且涉及面比较广的科室部门，其他科室的工作人员主要以编内人员为主。
如表2所示，苏南N镇和北京X镇不仅在行政编和事业编的人员数量上多于浙东Z镇和浙东S镇，编外人员数量更是超过了浙东Z镇和浙东S镇。在编外人员与编内人员比例上，苏南N镇和北京X镇也是远远大于浙东Z镇和浙东S镇。其中，苏南N镇编外人员数量是编内人员数量的2.86倍，北京X镇的这一比值更是达到了3.21。浙东Z镇和浙东S镇的这一比值仅分别为0.3和0.35。此外，据北京X镇财政所所长介绍，该镇在编人员的工资一年大约为2170万元，而编外人员每年的工资支出达到2500万元，高于在编人员工资。由此可见，苏南N镇和北京X镇与浙东Z镇和浙东S镇的编外人员规模差异巨大。
四、科层化水平差异：四个乡镇案例的对比一般来说，在县域治理中，县、乡、村三级治理体系的正式化水平和复杂化程度是不断降低的。县级作为一级完整政权，其制度体系比较完备，且科层化程度也较高。作为自治组织的村级组织严格意义上不属于科层体制的一环，因此村级组织的制度化和科层化水平在其间属于最低的。乡镇处于二者之间，即乡镇虽然属于一级政府，但政权的完整程度没有县级政府高，其内部整体的组织架构仍然比较简单，以至于有学者将乡镇政权视为“不完整政权”[21]。就我国经济比较发达的东部地区而言，随着工业化和城市化的发展，企业和人口不断向乡镇聚集，乡镇管理的复杂程度大大提高，这在一定程度上推动着乡镇治理体系的扩张。只是这些乡镇虽然具有同等的管理规模，但政府组织的科层化水平仍存在明显差异，本文涉及的四个乡镇案例中，苏南N镇和北京X镇政府组织的科层化水平就高于浙东Z镇和浙东S镇的科层化水平。基于前文的分析，乡镇政府组织的科层化水平可从政府组织内部职能分工的专门化程度和等级化程度两个方面来衡量。
(一)政府横向职能分工的专门化程度在科层制中，权力是依职能与职位分层与分工的。政府职能分工的专门化程度包括两方面的内容：一是政府内部机构设置的分化程度，二是乡镇人员工作职责的专门化程度。政府内部机构设置的分化程度越高以及乡镇人员工作职责的专门化程度越高，便反映出乡镇政府组织的科层化水平越高。从本文选取的四个乡镇案例来看，苏南N镇和北京X镇职能分工的专门化程度就远高于浙东的Z镇和S镇。
1.政府内部机构设置的分化程度。自2005年以来，结合新的改革形势与要求，我国多地乡镇连续开启了多轮机构改革，其中改革力度比较大的是最近一轮的改革，时间大约在2017年前后。在这轮改革中，相当部分乡镇政府都尝试对乡镇原有的职能线办进行归类合并，成立“几办几中心”,以达到机构设置精简的目标。近五年，本文涉及的四个乡镇案例也不同程度上按照“几办几中心”来对乡镇既有的机构设置进行了调整。经过最近一次的乡镇机构改革，苏南N镇政府、北京X镇政府、浙东Z镇政府、浙东S镇政府分别下设有11、12、10和7个职能线办(表3)。
表3四个乡镇政府机构设置情况

机构数量(个)
机构名称
苏南N镇
11
党政和人大办公室、党建和组织人事办公室、纪检监察办公室、经济发展办公室、公共服务办公室、平安法治办公室、规划建设办公室、农业农村和生态环境保护办公室、应急管理办公室、城市管理办公室、综合行政执法队
北京X镇
12
党群工作办公室、人大工作办公室、平安建设办公室、民生保障办公室、经济发展办公室、城乡建设办公室、生态建设办公室、综合行政执法队、市民诉求处置中心、市民服务中心、市民活动中心、农业农村服务中心
浙东Z镇
10
综合信息指挥室(挂党政综合办公室牌子)、党建工作办公室、经济发展办公室、平安法治办公室、社会事务办公室、村镇建设办公室、农业农村工作办公室、应急消防管理站、重点工程办公室、事业综合服务中心
浙东S镇
7
党政综合办公室、党建工作办公室、社会事务服务管理办公室、社会综合治理办公室、农业农村办公室、经济发展办公室、综合信息指挥室
由此可看出，四个乡镇机构改革之后的机构设置的分化程度相差不大。但是，从对这四个乡镇的实地调查情况来看，乡镇领导及干部普遍指出乡镇日常工作的展开及其权力运作基本还是按照原来的机构设置框架展开，因此，对这四个乡镇的政府内部机构设置分化程度的评估还应以改革之前的乡镇机构设置情况为参照标准。其中，苏南N镇基本是按照县级部门设置条线，乡镇内部设置有46个条线，每个条线都有专人负责，且每个事项都配备了专门工作人员。北京X镇政府之前则内设有25个科室，仅属于民政事务的低保和社保两个事项被分解到低保科和社保所两大科室中。可见乡镇内部机构设置的细化程度以及分化程度之高。与此形成鲜明对比的是浙东Z镇和S镇，这两个乡镇内部机构设置的分化程度并不高，一般就10个科室左右，每个科室条线几乎都要对接县级的多个部门。因此，苏南N镇和北京X镇政府内部机构设置的分化程度要大于浙东Z镇和S镇。
2.乡镇人员工作职责的专门化程度。苏南N镇和北京X镇的工作人员几乎都有清晰且严格的职责分工，各工作人员的工作内容没有可通约性，他们各司其职。即使是同处于一个科室的工作人员之间，分工也非常明显，每个工作人员都只负责明确分到自己头上的事情。这在现象层面的表现就是每个科室内部的工作人员的分工都非常具体、细致，专门化程度极高。比如北京X镇的低保科就有11名工作人员，其中1名公务员，主持低保科工作，还有2名事业编人员和8名编外人员。在具体分工上，主持工作的公务员负责统筹协调，1名事业编人员负责社会救助，1名事业编人员负责保障房管理工作，其余8名编外人员也都各自负责一项具体工作。浙东Z镇和S镇各科室内部的工作人员虽然也有大体分工，但总体比较粗糙，因此乡镇人员工作职责的专门化程度也比较低。
(二)政府纵向权力的等级化程度等级化是科层制的一个典型特征，政府组织纵向权力的等级化程度同样是反映政府科层化水平的一个重要指标。在纵向的权力等级体系中，权力主要区分为管理权和执行权，而管理权的位阶要高于执行权。与管理权和执行权相对应的就是管理岗与执行岗的分野。处于执行岗的工作人员要接受处于管理岗的工作人员的领导与管理。管理岗与执行岗具有不同的岗位职责，管理岗主要是担负领导职责或管理任务的工作岗位，承担规划、组织、指导、协调和控制的岗位职责。执行岗的职责则主要是负责具体任务的实施和执行，将管理岗制定的计划和策略转化为实际行动。因此，执行岗一般是处于组织层级体系中的最低等级，处于执行岗之上的岗位等级基本属于管理岗。
政府纵向权力的等级化程度可分解为两个指标：一是组织内部纵向管理岗等级的设置数量。一般来说，管理岗的等级越多，组织的纵向权力等级化程度也就越高，组织内部的权力体系结构就越复杂，组织的科层化水平就越高。管理岗的等级越少，组织的纵向权力等级化程度也就越低，组织内部的权力体系结构就越简单，组织的科层化水平就越低。二是组织内部权力的运行，是否存在严格的管理权与执行权的分野，尤其是处于管理岗的工作人员是否与处于执行岗的工作人员具有明显的权力边界。苏南N镇、北京X镇和浙东Z镇、浙东S镇政府科层化水平的实质性差异则主要体现在第二个指标上。
针对第一个指标，我国各乡镇差别不大，其纵向管理岗的等级设置具有高度的同构性。比如苏南N镇、北京X镇、浙东Z镇和浙东S镇在体制上都呈现为“乡镇主要领导—乡镇其他党政班子成员—职能线办主任—职能线办副主任—乡镇普通干部”这样一种纵向的权力等级设置形式。其中，乡镇普通干部处于执行层岗位，乡镇党委书记、乡镇长作为乡镇主要领导处于乡镇的最高管理层岗位，其与乡镇其他党政班子成员、职能线办主任及副主任共同构成乡镇的多层管理体系，位于低等级的管理岗人员要接受高等级的管理岗人员的管理与指导。
关于第二个指标，即组织内部权力的实质运行过程是否存在严格的管理权与执行权分野的情况，在苏南N镇、北京X镇和浙东Z镇、浙东S镇之间则存在明显区别。苏南N镇和北京X镇政府存在严格的管理权和执行权的分野，处于管理岗的乡镇干部基本具备很强的“领导”这一身份感和“领导”权威。在工作的开展过程中，乡镇的各管理者层，包括各职能线办主任、副主任等也大多只负责统筹、协调和安排工作，并不会直接介入到事务的具体处理中。事务的具体处理和执行都是由乡镇普通干部负责，进而体现出管理岗职责与执行岗职责的实质性分离。此外，从乡村关系的角度来看，苏南N镇和北京X镇位于执行岗的乡镇普通干部也正在逐步管理者化，很少直接参与到乡镇工作的具体执行中。在苏南N镇，其下辖的行政村村“两委”干部都已经完全行政化，村“两委”干部成为乡镇政府的实际执行岗层级，乡镇普通干部成为村“两委”干部的直接管理者和领导者，由乡镇普通干部统筹、安排和下达工作任务给村“两委”干部，村“两委”干部负责执行与落实。北京X镇则在行政村另外招聘工作人员，设置专门的行政工作队伍，在村工作的这些临聘行政工作队伍就成为乡镇政府的实际执行岗位层级，乡镇普通干部成为他们的实质管理者。
浙东Z镇和S镇政府几乎不存在严格的管理权和执行权的分野，而主要表现为一种扁平化的权力运作结构。其中一个突出的表现是，Z镇和S镇政府处于管理岗的乡镇干部不存在明显的“领导”意识，特别是在与下级管理岗的乡镇干部和普通乡镇干部互动的过程中并不会表现出明显的“领导”身份感，而是会尽可能地放低身份，拉近彼此间的距离。更为重要的是，浙东Z镇和S镇政府处于管理岗上的乡镇干部不仅履行协调、统筹、安排等管理岗位职责，而且还会常态化地参与到工作任务的具体执行中。在很多时候，各职能线办主任、副主任不仅要分派工作、指挥其下属的普通工作人员干，而且更需要与下面的普通工作人员一起干，甚至他们干得比普通工作人员更卖力更起劲。在浙东Z镇和S镇，处于管理岗上的乡镇干部与处于执行岗上的乡镇干部不仅是体制上的上下级关系，而且还是同志式关系和朋友式关系，里面交杂有更多的情感元素。此外，浙东Z镇和S镇也并没有出现执行岗位乡镇干部的管理者化现象，他们与村两委是协作与配合关系，共同参与到具体工作的一线执行当中。因此，较之于苏南N镇和北京X镇更突出的等级化特征，浙东Z镇和X镇的等级化程度更低，权力等级结构更趋于扁平化，进而表现为更低的科层化水平。
五、人事配置刚性化还是弹性化：科层化水平与编外人员规模关系的逻辑解释当前，中国正处于快速转型时期，这体现为两点：一是随着综合国力的不断增强，国家及各级地方财政资源不断下沉至基层，国家开始成为形塑基层治理格局的重要变量；二是乡村的经济社会乃至观念基础也在发生变化。这两重转型在乡镇治理中主要反映为乡镇治理事务的急剧增加以及具体事务类型和性质的不断调整。具体而言，这可从两个方面来理解：第一，国家对乡镇治理的要求和标准在提高，并呈现出全面的“顶格管理”态势[22]。这在一定程度上造成乡镇治理事务的扩张。第二，乡村经济社会乃至观念基础的变化会使得大量的新生治理事务不断生产出来，进而带来乡镇治理事务的膨胀。这对处于东部经济发达地区的乡镇同样具有适用性。在严格的编制总量约束下，面对不断增加的基层治理事务，各乡镇可能会出现不同的应对方式，大体来看，主要存在两种应对方式：一是新增编外人员；一是对乡镇既有人力资源进行调整，推动人事关系的重新配置。选择第一种应对方式的乡镇政府往往拥有更大规模的编外人员，选择第二种应对方式的乡镇政府相对来说则拥有更小规模的编外人员。这在本文的案例中便表现为苏南N镇和北京X镇的编外人员规模显著大于浙东Z镇和浙东S镇的编外人员规模。
(一)人事配置刚性化：科层化水平较高乡镇政府编外人员规模较大的内在机理在科层化水平较高的乡镇政府中，乡镇人力资源不论是按照横向上的职能分工，还是按照纵向上的权力分层，其实都具有很强的制度规定性，并且此种制度规定性已经内化到乡镇干部的潜在意识与行事思维当中，即在科层化水平较高的乡镇政府中，乡镇干部是根据明确的规章制度以及系统的劳动分工履行职责，并配套有明确的划分责权的规章制度[23]。乡镇干部的工作与生活也具有清晰的公私界限。乡镇政府很难对乡镇干部提出超出制度化规定职责范围的要求，也不会对乡镇干部提出超出制度化规定职责范围的要求。这是因为乡镇干部的工作职责是固定的，每个乡镇干部都有确定的工作内容与工作范围。正如苏南N镇和北京X镇那样，从横向上的职能分工看，各个职能线办的乡镇干部之间以及各个职能线办内部的工作人员之间都有着非常明确的分工，各自负责各自的事情，保证各自工作的完成，而不会轻易越界，这也意味着各个职能线办的乡镇干部，甚至是同处一个职能线办的乡镇干部都很难进行灵活配置和打通使用。
同样，从纵向上的权力分层看，乡镇干部也是严格按照其所处的管理岗或执行岗履行职责。在乡镇，处于管理岗的主要有乡镇主要领导、除去乡镇主要领导之外的党政班子成员、职能线办的主任以及副主任。位于不同等级的管理岗位，具体的管理职责也存在差异。作为乡镇主要领导，乡镇党委书记以及乡镇长处于乡镇的最高管理层，主要负责全镇党政事务的总体布局和规划。位于次级管理岗位的其他党政班子成员，则分管数项党政事务，并主要负责其所分管事务的部署与协调。位于再次一等级管理岗的职能线办主任及副主任，则主要负责其所在职能线办具体业务的统筹、安排和规划工作。处于最低层级，即执行岗的乡镇普通干部就主要负责具体工作的执行与落实。处于各权力层级的乡镇干部都被固定在制度所赋予的角色与位置上，尤其是位于管理岗的乡镇干部通常不会参与到具体工作的执行当中，将自身混同于执行人员。然而，对工作人员数量需求最大的往往就是执行层面的工作，因为工作任务的执行要面临的对象更为广泛和多样，甚至需要与每个乡镇居民进行直接对接。所以，编外人员也一般多集中在工作任务的执行环节。治理事务数量增加通常也意味着对执行人员数量需求的增加。在科层化水平较高的乡镇政府，位于管理岗得相当数量的乡镇干部一般不会转化为执行人员，在他们的观念和意识中，这超出了制度规定的岗位职责范畴。
上述分析说明，乡镇政府的科层化水平越高，乡镇政府的人事配置就越刚性化，乡镇中的每个工作人员都被深度嵌入在各自的岗位、职责和角色中，权责边界清晰，并严格按照制度规定行事。面对较大的事务量或事务数量的增加，乡镇政府很难对乡镇既有的人力资源进行再配置，特别是新增的事务量很难向乡镇既有人力资源的身上进行迁移或是叠加，于是，在严格的编制总量约束下，乡镇政府只能通过不断新增编外人员的方式来承接新增事务，尤其是承接新增的具有常规化趋势的事务。这实则是科层化思维的延伸，即新增事务便新增岗位，增加工作人员。这带来的一个直接影响就是科层化水平越高的乡镇政府，往往具有越大的编外人员规模。诸如乡镇干部的跨部门借调之类则主要出现于比较紧急及重大的治理事务场景中，且多作为一种辅助性的应对机制。
(二)人事配置弹性化：科层化水平较低乡镇政府编外人员规模较小的内在机理在科层化水平较低的乡镇政府中，乡镇人力资源不是严格按照横向上的职能分工和纵向上的权力分层等制度化的方式行事，部门与部门之间，同一部门的乡镇干部之间，乃至处于乡镇管理岗的乡镇干部和处于执行岗的普通乡镇干部之间都没有严格的职责界限。乡镇人力资源的配置不是高度制度化的，而是实践性的，即在此类乡镇中，乡镇人力资源类似于“一块砖”,具备“哪里需要哪里搬”的配置属性，也就是说，此类乡镇工作的开展是事务解决导向，而非制度规定导向。乡镇可根据乡镇工作的实际需要来对乡镇人力资源进行再配置，实现人与事的最优化匹配。乡镇的此种运转逻辑也已经内化到乡镇干部的潜在意识与行事思维中，并达成一种默认的共识。
这是因为，虽然乡镇干部都有常规性的工作职责，但是他们的工作内容与工作范围都能进行一定程度的调整。比如浙东Z镇和S镇，在出现新的工作事务或工作事务量突然增加时，各个职能线办以及同一个职能线办的工作人员之间都能比较灵活地进行协调。某个职能线办面临工作事务量的突然增加或是新事务的进入，比较常见的做法是将增加的工作量相对均等地分解到该职能线办已有的工作人员身上或是对已有工作人员的职责分工进行再调整。针对涉及各职能线办之间的交叉性工作，乡镇政府也更倾向于通过构建部门之间的协调机制来落实工作的责任主体。
同样，处于乡镇管理岗的乡镇干部，特别是以各职能线办主任、副主任为核心的乡镇中层干部更是常态化地参与到具体工作的执行当中，且要带着其他乡镇普通干部，包括村一级干部一起干，而不是将自己真正当作领导。处于管理岗的乡镇干部，特别是乡镇中层干部不仅需要对业务极度熟悉，而且也要善于跟群众打交道，以为其后续工作的执行奠定群众基础。在面对较大的事务量或事务数量增加的情况下，处于管理岗的乡镇干部可以成为执行队伍的重要补充，能在极大程度上缓解具体执行工作人员的不足。这也使此类乡镇使用更少的编外人员成为可能。
由此可见，乡镇政府的科层化水平越低，乡镇政府人事配置越趋于弹性化。乡镇既有人力资源能够根据乡镇治理事务的变化而进行灵活的配置与调整，进而实现人与事的有效匹配。这也说明，面对较大的事务量或事物数量的增加，乡镇政府可以对既有的人力资源进行再配置，特别是可以将新增的事务向乡镇既有人力资源身上进行叠加，位于乡镇管理岗的乡镇干部也可以直接融入处于执行岗的乡镇干部队伍当中，分散执行工作队伍的压力。于是，在严格的编制总量控制的约束下，乡镇政府可通过调整既有人力资源的配置方式来应对新增事务，而无须额外增加编外人员。这构成科层化水平较低、乡镇政府编外人员规模相对较小的内在机理。
六、总结与讨论既有研究对编外人员问题形成了丰富且多维的探讨，本文则将研究重点聚焦于编外人员的规模差异，特别是东部经济发达地区乡镇在编外人员规模上的差异，并尝试寻求一种关于编外人员扩张机制的新理解。实地调查发现，不仅经济发展程度不同地区的乡镇政府的编外人员规模存在差异，而且同处经济发达地区的乡镇政府所具有的编外人员规模也存在显著差异。针对同处经济发达地区乡镇政府编外人员规模的差异，常见的从治理事务数量和地方财政能力角度的理解思路已经难以适用，因而有必要寻求其他的解释变量。
结合具体乡镇案例的调查结果可以看出，乡镇政府的科层化水平是影响乡镇编外人员规模的重要因素。乡镇政府的科层化水平塑造了乡镇人事配置特征，即乡镇政府的科层化水平越高，乡镇既有的人力资源便与其所处的职责岗位的制度化嵌入程度就越深，乡镇既有人力资源难以根据乡镇工作事务的变化而进行灵活调整，乡镇人事配置表现出刚性化特征。这意味着，在编制总量的约束下，面对较大的事务量或事务数量的增加，乡镇政府很难对既有人力资源进行再配置，往往只能通过新增编外人员的方式来实现具体的人与新增事务的连接和匹配。只要乡镇治理事务数量一直处于增加状态，那么编外人员数量也会呈现出较大幅度的增加。反之，乡镇政府的科层化水平越低，乡镇既有的人力资源便与其所处职责岗位的制度化嵌入程度就越低，乡镇政府从而能较容易地根据乡镇工作事务的变化，对既有人力资源进行再调整，乡镇人事配置表现出弹性化特征。这意味着，在编制总量的约束下，面对较大的事务量或事务数量的增加，乡镇政府通常倾向于进一步利用和激活既有人力资源的方式来实现具体的人与新增事务的连接和匹配。在乡镇治理事务量整体呈增加的趋势状态下，这能在一定程度上抑制编外人员的扩张，从而将乡镇编外人员限定在相对较小的规模范围内。
乡镇政府的科层化水平越高，以及由此所形塑的人事配置的刚性化特征实质上反映出此类乡镇政府人事结构是一种分割式的人事结构，即乡镇人力资源被锁定在以职能线办和权力分层为基础的职责分工当中，而很难根据乡镇治理事务及其治理情境的变化进行整合性利用，这极大增加了乡镇人事协调和人事匹配成本。此外，分割式的人事结构内涵着“新增事，即增加人”的人事配置逻辑，这可能带来乡镇政府机构臃肿、人浮于事的后果，乡镇治理也变得高成本化。而反观我国乡镇治理性质，可以发现，乡镇政府作为我国最低层级国家政权，其处于与乡村社会的交界地带，属于一线治理[24]。进入一线治理场景的治理事务往往都具有不规则性、变动性、琐碎性等特征，这其实对乡镇政府机构的灵活性提出了更高要求，特别是乡镇政府要具备根据一线治理情境的变化灵活调配各种治理资源，尤其是人力资源的能力，让人随事而动，人力资源的配置能够适应一线治理的变化需求。在乡镇政府处于责权利不对等的结构约束下，人力资源的灵活配置权往往成为乡镇政府最重要也是最关键的权力。因此，有必要降低对乡镇政府组织建设的科层化水平要求，保留一定的非正规化空间，这不仅能极大地促进乡镇既有人力资源效能的充分发挥，降低乡镇治理成本，而且也能较好地避免乡镇政府的体制膨胀，提升乡镇治理效率。
参考文献：略
原标题：乡镇政府编外人员的规模差异及其解释——基于东部经济发达地区四个乡镇案例的比较研究
基金: 国家社会科学基金青年项目“乡村振兴战略背景下乡村治理中的精英流失及其应对机制构建研究”(19CSH007)
作者简介:杜姣，武汉大学政治与公共管理学院副教授;
来源：《华中科技大学学报(社会科学版)》期刊