1940年，彭德怀考虑不周，罗荣桓多次请辞，主席让刘少奇前往协调
1942年4月10日，刘少奇抵达山东临沭。此时摆在他面前的，不只是几位干部之间意见不合，而是一道拖了两年多的难题：山东的部队越打越多，根据地越铺越大，领导关系却始终没有完全理顺。
这个问题最早不是从争吵开始的，而是从山东抗日力量的特殊组成开始的。
山东纵队扎根本地，由各地起义武装和游击队逐步发展而来。它熟悉村庄道路，了解地方情况，与群众联系密切。一一五师则是八路军主力，1939年进入山东后，带来了较成熟的作战经验和部队管理办法。
两支力量都是为了抗日，却有着不同的成长经历。山东纵队认为，地方工作不能脱离实际；一一五师则更看重统一指挥和正规化建设。平时还能边商量边行动，一旦碰上大规模作战、干部调配和物资分配，问题便显露出来。
1939年8月，八路军第一纵队成立，徐向前任司令员，朱瑞任政治委员，本意是把山东各支抗日武装统一起来。可徐向前后来离开山东，原有的协调框架随之发生变化。
朱瑞主持山东分局，负责山东整体工作；陈光、罗荣桓领导一一五师；山东纵队还有自己的指挥系统。于是出现了一种很棘手的局面：管地方工作的未必能直接指挥主力部队，掌握主力部队的人又不能单独决定山东全局。
前方不断打仗，命令却需要几处来回沟通。谁来拍板，出了问题谁负责，这些关键环节并不十分明确。许多矛盾看上去是脾气和看法不合，往深处看，其实还是权责没有真正接上。
1940年7月18日，彭德怀向中央提出建议，山东暂由陈光、罗荣桓统一指挥。这个办法抓住了军事指挥不集中的问题，却没有充分解决军事领导与山东分局之间如何衔接的问题。

陈光、罗荣桓能够带兵，但当时并不是山东分局的主要负责人；朱瑞负责分局工作，却很难越过一一五师原有领导体系直接指挥全师。这样一来，军事上看似有了负责人，党政军之间仍可能各走一条线。
8月8日，中央复电，要求山东分局、山东纵队和一一五师师部靠拢，陈光、罗荣桓参加分局，实际负责军事领导，朱瑞更多承担分局工作。安排已经尽量照顾各方，可在具体执行中，界线仍不够清楚。
真正让矛盾浮出水面的，是1940年秋天的桃峪会议。
这次会议持续数周，原本是总结一一五师进入山东后的工作。罗荣桓先作自我检查，承认部队在纪律、整军和根据地工作中存在不足。随后，朱瑞结合南大顶事件等问题，对一一五师提出严厉批评。
八路军总部也发来批评电报。几方面压力一起落下，罗荣桓没有忙着解释，更没有把责任推给别人。他认为，自己作为政治委员，既然没有协调好军队与地方的关系，就应当承担主要责任。
10月14日，罗荣桓致电中央军委和八路军总部，建议由徐向前、朱瑞分别兼任一一五师师长和政治委员，自己离开现职，到别处工作或参加学习。他在电报中特别说明，这是自己第一次向组织提出个人要求。
此后，山东的领导关系仍未完全理顺，陈光、罗荣桓又曾表达学习或调动工作的想法。罗荣桓并非畏惧困难，而是担心自己继续留在原来的位置，会让分歧更加复杂。对他来说，个人去留并不重要，山东抗战能否形成合力才重要。
中央没有同意。10月18日，主席与朱德、王稼祥复电，肯定一一五师总的工作方向，要求陈光、罗荣桓安心任职。总部此前的批评电报也被宣布作废。

不过，挽留一个人并不能立刻解决制度上的问题。1941年8月，中央再次调整分工，朱瑞主持党的组织工作，罗荣桓主持军事工作，黎玉负责政府工作，陈光负责财经工作，山东纵队归一一五师首长指挥。
这一调整让军事指挥比过去集中了一些，但山东仍没有形成真正有力的统一领导中心。同年11月，日伪军集中五万余人“扫荡”沂蒙山区。根据地遭到严重破坏，机关和部队不断转移，过去被日常工作掩盖的问题，一下子全暴露了出来。
中央逐渐看清，山东的问题不能只靠电报来回协调，更不能仅仅更换某一个负责人。1942年2月4日，主席致电正在华中的刘少奇，请他去延安途中经过山东时，认真调查当地情况，帮助解决长期存在的分歧。
刘少奇到达山东后，没有立即判断谁对谁错。他先分别谈话，听朱瑞讲，也听罗荣桓、陈光、黎玉和萧华等人讲。白天谈不完就晚上继续，一个问题弄不清楚，便反复追问。
4月16日至17日，他召集山东主要负责人谈了两天。4月27日，又召开山东分局和山东军政委员会联席会议。经过调查，刘少奇把问题看得很清楚：表面上是干部之间有分歧，根子却是山东没有形成强有力的政治和军事领导中心。

几个月后，山东纵队改为山东军区，军事指挥进一步统一。到1943年，罗荣桓逐步承担起山东党政军的重要领导责任。此前那个主动请求调离的人，最终成了中央认定的山东主要负责人。
回头再看，这场波折并非简单的个人冲突。彭德怀当年的建议急于解决军事指挥问题，却未能一次理顺党政军之间的关系；罗荣桓的请辞，也不是消极退让，而是他在压力之下对大局作出的考虑。