印度国防参谋长拉贾·苏布拉马尼。图源：PTI

“The Wire”网站8月11日发表题为《四星上将太多，但谁统帅这些指挥官却不清楚》的文章指出，印度推进联合战区司令部（ITC）改革面临顶层指挥权悬而未决的制度难题，核心在于如何明确三大战区司令的上级指挥关系及国防参谋长的作战权限。本文作者拉胡尔・贝迪（Rahul Bedi）系印度知名记者。

印舆论猜测政府或将在独立日前后宣布联合战区司令部组建计划。按照规划，印拟设立西部、北部、海上三大战区，分别负责对巴、对华以及印度洋方向的军事行动，三个战区分别由陆、海、空三军四星上将担任司令。与此同时，现行17个独立军种司令部将被整合，旨在强化联合作战、提高资源利用效率和军事响应速度。改革后，三军参谋长的职责也将从直接指挥作战转向负责部队征召、训练、装备和后勤保障，再由战区司令统一调度作战力量。这将是印独立以来军事指挥体系最重大的一次变革。

但改革随之产生根本性制度难题：战区司令接管作战之后，由谁统筹协调多个战区行动？冲突并发时由谁裁定作战优先级、分配稀缺资源？谁将国家政治目标转化为覆盖全部战区的统一军事战略？目前该议题仍由印军事事务部（DMA）研究，而新任国防参谋长（CDS）苏布拉马尼上将（Raja Subramani）既要推进战区落地，更要破解这一顶层指挥权难题。不少退役军人与国防分析人士认为，综合现有制度，总体指挥职责只能交由国防参谋长。因为一旦各军种参谋长主要负责兵力建设，战区司令负责战场行动，国防参谋长将是唯一跨军种、统筹各战区的岗位，需承担资源排序、战役协调及保障各战区行动相互配合等职责。如果缺少该顶层设计，印将出现三个近乎自治的战区，无法回答全面战争由谁总揽全局的核心问题。

但这一设想与2019年设立国防参谋长职位时的制度安排存在明显矛盾。当时，印政府考虑到仍保留独立军种司令部以及防止军事权力过度集中的需要，有意避免将国防参谋长设计成类似美国参谋长联席会议主席或英国国防参谋长的职位，其定位仅是国防部长首席军事顾问与协调者，并未赋予其作战指挥权。因此，如果规划要求国防参谋长直接行使作战指挥权，就意味着该岗位的法律与行政框架都需要重新调整。

过去推进战区改革过程中，各界更多聚焦战区机构设计，却忽视战时顶层指挥权的制度安排。现代战争覆盖陆、海、空、网络、太空、电磁多域，要求指挥权统一，需要战略层面集中统筹、执行层面下放权限。美国成熟的联合作战体系依托长期制度积淀，而印并不具备同等条件，国防部文官体系也无法承担战时总指挥部职能，政治决策与战场行动之间出现制度真空。

此外，作战指挥权赋予国防参谋长还将引发军衔层级矛盾。目前国防参谋长与三军参谋长地位平等，但若赋予其作战权力，现有平行关系就难以维持。特别是如果增设四星国防副参谋长（VCDS），印高层或将出现八名四星军官，军衔相同，但权责、隶属关系各不相同，极易造成指挥混乱。因此，一些资深人士主张，应当授予执掌作战权的国防参谋长五星军衔，确立明确权力顶点。不过，该方案亦存在现实风险。印长期奉行分散军权的思路，以巩固文官控军。批评声音提出，赋予国防参谋长作战指挥权会造成权力过度集中，还可能在国防部内部催生新的部门博弈。

总结而言，联合战区司令部改革的成败，不仅取决于战区本身的设计，更取决于能否明确回答“谁来统帅一众战区指挥官”这一根本问题。如果在作战指挥权限尚未明确的情况下建立联合战区司令部，最终将难以构建高效的战时指挥体系。